No exercício do poder de polícia ambiental, a apreensão de bens, animais, produtos, instrumentos e veículos figura entre as medidas mais sensíveis adotadas pela Administração Pública em processos administrativos ambientais.
Na prática, trata-se de providência que produz impactos imediatos sobre a esfera patrimonial do administrado e que, não raras vezes, é percebida como verdadeira punição antecipada.
Surge, então, uma indagação central para a compreensão do regime jurídico do processo administrativo ambiental: a apreensão possui natureza de medida cautelar ou configura, desde logo, uma sanção administrativa?
A resposta a essa pergunta não se limita ao campo teórico. Ela repercute diretamente sobre a legalidade do ato fiscalizatório, sobre a possibilidade de devolução do bem apreendido e sobre a própria estratégia defensiva a ser adotada no âmbito dos autos de infração ambiental.
Previsão legal da apreensão no direito ambiental
A apreensão encontra previsão expressa na legislação ambiental brasileira, embora sob perspectivas normativas distintas.
O Decreto 6.514/2008, em seu art. 101, inciso I, prevê a apreensão como medida cautelar administrativa, destinada a prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo.
Paralelamente, a Lei 9.605/1998, em seu art. 72, inciso IV, bem como o próprio Decreto 6.514/2008, mencionam a apreensão no rol de sanções administrativas ambientais.
Essa duplicidade normativa contribui para a confusão conceitual que se observa na prática administrativa, especialmente quando a apreensão é tratada como penalidade definitiva desde o momento da autuação.
A apreensão como medida cautelar administrativa
Sob uma análise técnico-jurídica mais apurada, a apreensão apresenta características típicas de medida cautelar, e não de sanção.
Trata-se de providência essencialmente provisória, que não pode subsistir indefinidamente no tempo e cuja validade depende de reavaliação ao longo do processo administrativo.
Como observa a doutrina, o ato de apreender não possui caráter definitivo, sendo inerente à própria lógica da cautelaridade administrativa:
“(…) o ato de apreender é intrinsicamente provisório, e não definitivo. Afinal, é evidente que uma medida de apreensão não deve perdurar indefinidamente no tempo, sendo seus efeitos cessados ou modificados após uma decisão final no processo administrativo quanto à adequação ou não da apreensão adotada pelo agente público ao tempo dos atos fiscalizatórios”. (TONON NETO, Nelson. Cautelares administrativas ambientais. São Paulo: Dialética, 2025, p. 78).
Além da provisoriedade, a apreensão também se destaca por sua instrumentalidade, na medida em que não constitui um fim em si mesma, mas um meio voltado à proteção do interesse público ambiental, bem como por sua mutabilidade, já que pode ser confirmada, modificada ou desconstituída conforme o desenvolvimento da instrução processual.
Destinação dos bens apreendidos no curso do processo administrativo
Durante a tramitação do processo administrativo ambiental, e desde que assegurados o contraditório e a ampla defesa, a apreensão pode conduzir a diferentes desfechos jurídicos.
A depender das conclusões alcançadas pela autoridade julgadora, a medida pode ser desconstituída, com a consequente devolução do bem ao autuado, ou confirmada, dando ensejo à destinação definitiva do bem, seja por meio de transferência a terceiros, seja por meio de destruição.
A decisão administrativa definitiva, para esses fins, é aquela não mais passível de impugnação por recurso na via administrativa, sem prejuízo da possibilidade de controle judicial.
Hipóteses de desconstituição da apreensão
A apreensão deve ser desconstituída sempre que se concluir pela inexistência da infração ambiental ou pela ausência de responsabilidade do autuado.
Mesmo nos casos em que a infração é reconhecida, a medida pode perder sua razão de ser se deixar de se mostrar adequada aos objetivos cautelares que originalmente a justificaram.
Imagine-se, por exemplo, uma atividade inicialmente considerada irregular em razão da ausência de licença ambiental.
Caso o responsável obtenha a licença no curso do processo administrativo, a manutenção da apreensão pode se revelar desproporcional, legitimando sua desconstituição. Situações como essa evidenciam, com clareza, o caráter cautelar da medida.
A confirmação da apreensão e a natureza sancionatória das consequências
A controvérsia se intensifica quando, ao final do processo administrativo, a apreensão é confirmada e passa a produzir efeitos definitivos, como a destruição do bem ou a perda de sua propriedade pelo autuado. Nessas hipóteses, embora a apreensão tenha sido inicialmente cautelar, suas consequências passam a assumir natureza sancionatória.
Com efeito, a destruição do bem encontra respaldo mais adequado no art. 72, inciso V, da Lei 9.605/1998 e no art. 3º, inciso V, do Decreto 6.514/2008, que tratam da sanção de destruição ou inutilização do produto.
Já o perdimento, embora amplamente aplicado na prática administrativa, não figura expressamente no rol legal de sanções, sendo disciplinado de forma mais explícita por normas infralegais, como a Instrução Normativa Ibama 19/2014, que exige motivação específica quanto à razoabilidade e proporcionalidade da medida.
Apreensão, perdimento e segurança jurídica
A ausência de previsão legal expressa do perdimento como sanção administrativa ambiental gera relevante insegurança jurídica.
Ainda assim, a doutrina tem sustentado que a destruição, a transferência e outras formas de destinação definitiva podem ser compreendidas como modalidades de perdimento, aplicáveis apenas após a confirmação administrativa da apreensão.
Essa leitura decorre de uma interpretação sistemática e teleológica da legislação ambiental, que preserva o caráter cautelar da apreensão inicial e, ao mesmo tempo, exige decisão final devidamente motivada para a imposição de qualquer sanção definitiva[1].
Regras relevantes sobre a apreensão no Decreto nº 6.514/2008
O Decreto 6.514/2008 estabelece parâmetros importantes para a aplicação da apreensão no âmbito do processo administrativo ambiental.
A norma autoriza a constrição de bens independentemente de terem sido fabricados ou utilizados exclusivamente para a prática de atividade ilícita, afastando uma interpretação excessivamente restritiva do poder de polícia.
No caso de animais domésticos ou exóticos, o decreto impõe limites mais rigorosos, admitindo a apreensão apenas em hipóteses legalmente delimitadas e, como regra, após prévia notificação do proprietário, ressalvadas situações específicas previstas na própria norma.
Enquanto não houver decisão administrativa definitiva acerca da destinação dos bens ou dos animais apreendidos, estes devem permanecer sob a guarda do órgão ambiental responsável pela fiscalização ou sob a responsabilidade de fiel depositário por ele designado, observadas as restrições legais quanto ao uso do bem.
Caso a apreensão venha a ser desconstituída no curso do processo administrativo, a Administração Pública fica obrigada a restituir o bem no estado em que se encontrar. Não sendo possível a restituição, impõe-se a correspondente indenização ao particular, com base no valor consignado no termo de apreensão.
Conclusão
A apreensão no processo administrativo ambiental, embora mencionada na legislação também como sanção, possui natureza tipicamente cautelar quando adotada no momento da fiscalização.
Sua imposição deve estar vinculada à necessidade de prevenir novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e assegurar a utilidade do processo administrativo.
Somente com a confirmação administrativa da medida, ao final do devido processo legal, é que suas consequências podem assumir caráter sancionatório, materializando-se na destruição ou no perdimento do bem apreendido.
A correta distinção entre cautelaridade e sanção é essencial para conter excessos na atuação fiscalizatória, assegurar o contraditório e a ampla defesa e fortalecer a juridicidade do exercício do poder de polícia ambiental.
[1] NIEBUHR, Pedro. Processo administrativo ambiental. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023, p. 319.
