O Supremo Tribunal Federal suspendeu, nesta quarta-feira (11), o julgamento da ADI 5385, ação que discute a constitucionalidade da Lei 14.661/2009, de Santa Catarina, responsável por redefinir os limites do Parque Estadual da Serra do Tabuleiro e criar o Mosaico de Unidades de Conservação da Serra do Tabuleiro e Terras de Massiambu.
A análise foi interrompida por pedido de vista do ministro Gilmar Mendes, após um empate de três votos a três entre as posições pela procedência e pela improcedência do pedido formulado pela Procuradoria-Geral da República.
A história da ADI 5385 começa em 2015, quando o então procurador-geral da República, Rodrigo Janot, decidiu levar ao Supremo Tribunal Federal uma preocupação que, segundo ele, colocava em risco um dos mais importantes patrimônios naturais de Santa Catarina: o Parque Estadual da Serra do Tabuleiro.
Criado em 1975 como unidade de proteção integral, o Parque Estadual da Serra do Tabuleiro abriga ecossistemas sensíveis da Mata Atlântica e protege mananciais fundamentais para a Grande Florianópolis.
O que despertou a reação da Procuradoria-Geral da República foi a aprovação da Lei estadual nº 14.661/2009, que redesenhou os limites do parque e criou o chamado Mosaico de Unidades de Conservação, transformando parte da área antes considerada de preservação integral em Áreas de Proteção Ambiental, onde a ocupação humana e o uso sustentável dos recursos são permitidos.
Para a PGR, isso significou um retrocesso ambiental grave, um afrouxamento das proteções constitucionais sem base técnica suficiente e sem observar o que determina o artigo 225 da Constituição, que protege os espaços territoriais especialmente protegidos.
A ADI pedia que o STF declarasse inconstitucionais trechos-chave da lei catarinense por entender que o Estado, ao fragmentar o parque, teria permitido atividades econômicas em áreas sensíveis e enfraquecido a proteção ambiental garantida pela Constituição. Nas palavras da própria PGR, a lei provocou um “retalhamento e descaracterização” do parque.
Retrocesso ambiental, conflitos fundiários e o papel do Estado
Embora a ADI seja um processo jurídico, o debate que chegou ao Supremo era muito maior do que simples questões técnicas. De um lado, havia a defesa do nível máximo de proteção ambiental, especialmente em um bioma vulnerável como a Mata Atlântica.
De outro, surgiam demandas históricas de moradores que viviam dentro dos limites do parque há décadas, muitos antes mesmo de sua criação, enfrentando insegurança jurídica e ausência de políticas de regularização fundiária.
A lei de 2009 tentou resolver esse impasse criando áreas de uso sustentável onde vivem, segundo relatos apresentados na Assembleia Legislativa, cerca de 20 mil pessoas sujeitas a conflitos fundiários antigos, falta de indenização e ausência de normas regulatórias.
Para o Estado, a nova lei buscou conciliar a proteção da natureza com a necessidade de garantir moradia, propriedade e desenvolvimento social às comunidades.
A PGR, porém, via na medida uma ruptura perigosa: ao flexibilizar a proteção integral, o Estado teria se afastado dos estudos técnicos oficiais e criado um arranjo jurídico que, na prática, diminuía a proteção ambiental em uma região estratégica.
Essa tensão — meio ambiente x demandas sociais, proteção integral x uso sustentável, autonomia do legislador x limites constitucionais — se refletiu de maneira clara nos votos dos ministros.
O voto do relator Cássio Nunes Marques
No julgamento, o voto que marcou a posição contrária à ADI foi o do ministro Cássio Nunes Marques, que assumiu o papel de relator após a aposentadoria do ministro Marco Aurélio. Para ele, o Supremo nem deveria analisar o pedido.
Nunes Marques afirmou que a ADI não poderia ser utilizada para confrontar uma lei estadual com a Lei Federal do SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação). Ele explicou que o controle abstrato serve apenas para verificar compatibilidade de leis com a Constituição, não com outras leis federais. Assim, eventuais violações ao SNUC deveriam ser tratadas em processos concretos, não em ação direta de inconstitucionalidade.
Outro ponto central do voto foi a classificação da lei catarinense como “lei de efeitos concretos”. Segundo o ministro, a norma não possui caráter geral e abstrato, mas trata de forma específica da reorganização territorial de uma única área do Estado.
Por isso, demandaria avaliações técnicas aprofundadas, com perícias e estudos multidisciplinares, algo incompatível com o modelo objetivo de controle de constitucionalidade da ADI. Nesse sentido, ele afirmou: “não vejo como a ação direta possa ser conhecida”.
Mesmo admitindo a hipótese de análise do mérito, o ministro rejeitou a ideia de que a lei representasse retrocesso ambiental. Para ele, os princípios da precaução e da vedação ao retrocesso não podem ser usados como “mantra” que paralise o desenvolvimento social.
Nunes Marques sustentou que, em áreas próximas a centros urbanos, reduzir níveis de proteção ambiental pode ser, em alguns casos, uma questão de sobrevivência das próprias comunidades.
O voto destacou também os conflitos fundiários históricos da região, argumentando que a lei buscava fornecer uma solução razoável ao criar Áreas de Proteção Ambiental para garantir direito à propriedade, moradia e segurança jurídica aos antigos ocupantes de locais como Vargem do Braço.
Para ele, não é possível pensar a proteção ambiental completamente isolada das demandas sociais e econômicas. Ao final, Nunes Marques concluiu por não conhecer da ADI e, superada essa preliminar, julgá-la improcedente.
A divergência liderada por Flávio Dino
Na outra ponta do debate, o ministro Flávio Dino abriu divergência firme. Ele conheceu da ADI e votou pela procedência do pedido da PGR, entendendo que a lei catarinense promoveu retrocesso socioambiental ao fragmentar uma área de proteção integral e permitir atividades econômicas onde antes havia preservação absoluta.
Dino argumentou que a criação do mosaico enfraqueceu estruturalmente o parque, que ficaria “preservado apenas sob o aspecto formal”, pois parte da área passa a comportar zonas de exploração industrial, agropecuária, turística, comercial e imobiliária.
Para o ministro Flávio Dino, isso viola diretamente o artigo 225 da Constituição, que protege os espaços especialmente protegidos contra usos incompatíveis com sua finalidade.
Atento também ao argumento social levantado pelos defensores da lei, Dino fez questão de destacar que a eventual declaração de inconstitucionalidade não significaria retirada compulsória das famílias que já viviam ali antes da criação do parque.
O o ministro Flávio Dino citou como exemplo o Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, onde populações tradicionais convivem há décadas dentro dos limites da unidade de conservação sem remoções automáticas. Ele deixou claro que a administração pública deve analisar caso a caso eventuais reassentamentos ou indenizações.
Os ministros Cristiano Zanin e Alexandre de Moraes acompanharam integralmente essa posição. Moraes acrescentou que, além do retrocesso ambiental, houve falhas no próprio processo legislativo catarinense, que não teria seguido a sequência constitucionalmente exigida para reduzir o nível de proteção ambiental.
Luiz Fux e a defesa da flexibilização ambiental em nome do desenvolvimento sustentável
O ministro Luiz Fux teve uma participação curta, mas bastante reveladora na sessão, reforçando a ala do Tribunal que vê com cautela o uso do chamado “retrocesso ambiental” como argumento central para derrubar a lei catarinense.
Logo ao iniciar seu voto, Fux fez um recorte histórico: lembra que, após a ECO 92, no Rio de Janeiro, o debate ambiental ganhou um novo eixo com a consagração do princípio do desenvolvimento sustentável.
Segundo ele, esse princípio passou a conviver com a ideia de proteção ambiental e, ao mesmo tempo, confere “maior flexibilidade à Administração Pública” na formulação de políticas ambientais.
A partir daí, Fux deixa claro seu incômodo com o modo como a noção de “retrocesso ambiental” vem sendo manejada em alguns debates. Em seu voto, ele afirma que a tese do retrocesso “não pode servir como um escudo” para impedir que o poder público implemente políticas ambientais e de desenvolvimento.
Em outras palavras, o ministro alerta para o risco de transformar o retrocesso em uma barreira absoluta, que engesse o Estado e inviabilize qualquer tentativa de ajustar, revisar ou redesenhar políticas, mesmo quando acompanhadas de estudos e escolhas legítimas do gestor.
Outro ponto importante enfatizado por Fux é a “incapacidade institucional do Judiciário” para se aprofundar como se fosse gestor em temas de políticas públicas complexas, como as ambientais.
Ele menciona que o voto que apresenta traz também referências a manifestações doutrinárias e à própria jurisprudência, reforçando a ideia de que há limites para a atuação dos tribunais quando se trata de substituir escolhas técnicas e políticas feitas pela Administração por decisões judiciais.
O recado é claro: o equilíbrio entre proteção e desenvolvimento deve, em regra, ser construído pelos órgãos responsáveis pela formulação e execução das políticas públicas, não pelo Supremo em um exame abstrato.
Fux ainda comenta que participou recentemente de um evento sobre desenvolvimento sustentável e meio ambiente e, a partir das discussões ali travadas, formou a convicção de que, “em nome desse retrocesso ambiental, o desenvolvimento sustentável tem sido evitado”.
Ou seja, na visão dele, o uso excessivamente rígido da ideia de retrocesso acabou travando soluções que poderiam conciliar proteção ambiental com desenvolvimento econômico e social. Ao final, coerente com essa linha de raciocínio, o ministro pede a rejeição dos pedidos formulados na ADI.
Resultado parcial e suspensão do julgamento
Com posições tão polarizadas, o julgamento terminou empatado: três votos pela procedência da ADI (Dino, Zanin e Alexandre) e três votos pela improcedência ou não conhecimento (Marco Aurélio, Nunes Marques e Fux). Diante disso, o ministro Gilmar Mendes pediu vista, suspendendo o julgamento, cuja decisão é a seguinte:
Decisão: Após o voto do Ministro Flávio Dino, que conhecia da ação e julgava procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 4º, caput e II, 12, 13, 14 e 15 da Lei nº 14.661/2009 do Estado de Santa Catarina, com o acréscimo de que a declaração de inconstitucionalidade da lei não implica, obrigatoriamente, na retirada compulsória de famílias que já moravam na área do Parque antes da sua criação, devendo tal decisão ser adotada pela Administração, à luz dos casos concretos, no que foi acompanhado pelos Ministros Cristiano Zanin e Alexandre de Moraes; do voto do Ministro Nunes Marques, que não conhecia da ação direta e, no mérito, acompanhava o Ministro Marco Aurélio (Relator), julgando improcedente a ação direta; e do voto do Ministro Luiz Fux, que acompanhava o Relator, pediu vista dos autos o Ministro Gilmar Mendes. Aguardam os demais Ministros. Não vota o Ministro André Mendonça, sucessor do Relator. Presidência do Ministro Edson Fachin. Plenário, 11.12.2025.
O presidente do STF, Edson Fachin, então proclamou o resultado provisório: julgamento suspenso, aguardando a retomada após o voto-vista.
