Nulidade de multa por incêndio em APP urbana

Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz de Direito da ___ Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ribeirão Preto, Estado de São Paulo

Pedido de tutela cautelar

, pessoa jurídica de direito privado inscrita no CNPJ/MF sob o n° , com sede à -020, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, por meio de seus advogados que esta subscrevem, propor a presente Ação Anulatória de Ato Administrativo c.c Repetição de Indébito com Tutela de Urgência de Natureza Cautelar em face da Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto-SP , inscrita no CNPJ sob o n° , sediada à , com fulcro nos motivos de fato e fundamentos de direito que seguem.

1. Dos fatos

A autora é empresa de construção civil, sendo proprietária de imóvel localizado em área próxima às margens do Córrego dos Catetos, que está sendo destinado à implantação de um loteamento residencial (Panamby II).

Ela foi autuada pela ré por meio do Auto de Infração Ambiental – Auto de Penalidade/Multa n° (doc. 01), lavrado no dia 16 de julho de 2020, por meio do qual lhe foi imposta multa administrativa no valor de  e o dever de protocolarem o projeto do Plano de Recuperação da Área Degradada (PRAD) em prazo de 30 (trinta) dias, de modo que “o não cumprimento ocasionará novas sanções legais”.

Segundo a descrição da infração presente no auto, a autora teria incorrido na prática de promover “queimadas urbanas” e “poluição atmosférica”, prevista nos arts. 195, §2°, e 200 da Lei Complementar Municipal n° 1.616/04, tendo atingido área de preservação permanente, incidindo no que determina o art. 60, §7°, “f”, da mesma lei.

O fato imputado aparentemente corresponde ao incêndio ocorrido na margem esquerda do /06/2020. Entre as diversas áreas atingidas estava uma gleba pertencente à autora, que na ocasião estava em preparação para implantação do loteamento, atualmente em execução.

Ressalta-se desde logo que, assim que ciente da instalação do incêndio, a requerente tomou medidas imediatas para acionar as autoridades competentes tanto para solução e remediação dos danos como para registro da ocorrência.

Em paralelo, passou a tramitar o inquérito civil n° sobre os mesmos fatos, promovido pelo Ministério Público de São Paulo na pessoa da promotora de justiça Dr. , para o que a autora foi intimada a prestar esclarecimentos e comparecer em audiência junto a outros proprietários referentes à área incendiada.

No que tange ao auto de infração ambiental, a autora apresentou defesa administrativa datada de 22/10/2020 (doc. 02), demonstrando que não possui qualquer responsabilidade pelos fatos descritos, ainda que por omissão ou negligência. Em preliminar, requereu a suspensão do prazo para apresentação do PRAD até a decisão administrativa final.

No mérito, alegou a ausência de responsabilidade sua em razão da inexistência de nexo causal. Embora seja de fato proprietária de parte da área afetada pelo incêndio, de autoria até então desconhecida, tal circunstância não é suficiente a lhe imputar responsabilidade civil ao ponto que não concorreu, de nenhuma forma, para o evento danoso e quanto menos foi de qualquer forma beneficiada pelo ocorrido.

Foram apresentadas ainda provas de que o incêndio sequer teve início nas áreas da autora.

Ao final, requereu a anulação do auto de infração e, subsidiariamente, a redução da multa imposta para valor entre a.

Em julgamento à defesa administrativa, foi proferida a decisão datada de 20 de novembro de 2020, a qual indeferiu todos os pedidos realizados, mantendo incólume o auto de infração. Em sua fundamentação, constou a simples reprodução de dispositivos legais, com a conclusão genérica de que a autora os infringiu. No que se refere ao valor da multa, foi dito, também de forma genérica que (doc. 03)

[…] o Auto de Infração Ambiental não contém vícios de legalidade, sendo de plena eficácia administrativa, visto que o autuado, ao recair em duas infrações graves (queimadas urbanas, Art. 200, e poluição atmosférica, Art. 195 §2° da LCM n° 1616/2004), enquadrou-se na faixa de infração gravíssima (Art. 62, Inc. IV) sendo tal autuação agravada pelo Art. 60, §7° Al. “F”. Ademais, o cálculo da aplicação da penalidade pelo agente de fiscalização deu-se com base na extensão do dano ambiental constatado.

No dia 4 de fevereiro de 2021, foi realizada audiência no ensejo do inquérito civil concomitante, ocasião na qual representantes da autora compareceram e esclareceram que o incêndio aparentemente foi iniciado por queima de lixo ou de vegetação, decorrente da ação de moradores das proximidades, sendo que, quando tomaram conhecimento do fogo, adotaram medidas imediatas para combatê-lo. Apontaram ainda que antes do ocorrido foram tomadas medidas de prevenção voltadas ao período de estiagem, como limpeza e aceiros (doc. 04).

Neste mesmo procedimento, foi produzido, a pedido do Ministério Público de São Paulo, Laudo de Informação e Parecer Técnico sobre o ocorrido, por assessor habilitado do próprio órgão, datado de 23/02/2021 (doc. 05).

No documento, além de haver sido constatada a regeneração natural da área, o perito observou a presença de incineração irregular de resíduos sólidos na margem direita do córrego, incluindo lixo doméstico, peças de madeira, plásticos e restos vegetais. Constatou-se ainda que as vias de drenagem das águas pluviais da localidade estão obstruídas por sacos de lixo carregados pelas águas pluviais, o que decorreu na indicação de que houvesse o monitoramento frequente da área objeto e do seu entorno, a ser realizada pela municipalidade.

À autora, foram indicadas apenas as medidas de supressão da vegetação invasora mediante a execução de roçada, bem como a implantação do projeto urbanístico do empreendimento, a fim de prevenir novas ocorrências.

É importante destacar desde já que o laudo revelou a origem do incêndio, ligado à prática irregular de disposição e incineração de resíduos pelos moradores do entorno, que envolve, inclusive, a falha da própria ré no monitoramento e fiscalização da área.

Posteriormente, realizou-se nova audiência em 15/04/2021 (doc. 06), relativa ao inquérito civil, com a presença do perito, dos representantes do Ministério Público e da municipalidade ré, bem como dos representantes da autora. A partir do laudo produzido, a autora se dispôs a realizar a roçada da área, desde que presente a devida autorização da Secretaria do Meio Ambiente, enquanto o reflorestamento será feito quando da implantação do Loteamento Panamby II, após o registro do empreendimento que naquela ocasião ainda estava pendente.

Já os representantes da municipalidade ré tiveram de se comprometer a fazer a limpeza da área pública com mais frequência, a instar os representantes dos condomínios e domicílios existentes na rua Arnaldo Vitaliano para que os mesmos coloquem lixeiras nas calçadas para o acondicionamento do lixo doméstico.

Diante das novas constatações advindas de inquérito civil, procedimento público promovido pelo Ministério Público de São Paulo, que demonstram a ausência de nexo de causalidade entre qualquer conduta da autora e os danos referentes ao incêndio, e atestam a prática irregular de moradores da região e a incapacidade de monitoramento e fiscalização por parte da municipalidade ré, a autora, intimada da decisão administrativa do auto de infração, promoveu o pedido de reconsideração datado de 02/06/2021 (doc. 07), requerendo a revisão do ato administrativo, com a anulação do auto de infração.

Na oportunidade, a autora apontou as constatações tiradas do laudo pericial produzido no respectivo inquérito civil, bem como os compromissos que assumiu voluntariamente em audiência. Destacou a ausência de responsabilidade civil, ainda que objetiva, a reconstituição natural da vegetação e a aprovação do projeto de implantação do empreendimento com regular projeto de recomposição de vegetação nativa de porte arbóreo, que desnaturam a necessidade de apresentação do PRAD.

Neste ínterim, a autora comprovou o cumprimento de seus compromissos assumidos voluntariamente perante o Ministério Público de São Paulo com notas fiscais e fotos relativas à realização da roçada (doc. 08). Foi produzido também novo laudo técnico, datado de 15/12/2021, o qual constatou o devido cumprimento dos compromissos assumidos voluntariamente pela autora (doc. 09).

Sobreveio então a intimação da decisão administrativa datada de 18/11/2021, proferida nos autos do processo administrativo n° , referente ao auto de infração ambiental, a qual julgou inepto o pedido de reconsideração como recurso, sob a prerrogativa de que não foi cumprido o requisito legal do recolhimento antecipado do valor da multa imposta, além de inexistir previsão legal para reanálise de recurso já interposto (doc. 10).

Com a decisão, a autora, ainda que contrariada, já recolheu tempestivamente o valor relativo à multa imposta para prevenir maiores prejuízos , conforme guia e comprovante anexos, mas não apresentou o respectivo PRAD diante da irracionalidade e patente perda de seu objeto.

Dado que exaurida a instância administrativa e mantido o auto de infração ambiental representativo de ato administrativo compelido por absoluta ilegalidade diante da clara ausência dos requisitos legais para imputação de responsabilidade à autora no caso, não teve ela outra alternativa que não o ajuizamento da presente ação anulatória com o pedido de repetição do indébito.

O auto de infração deve ser anulado, havendo provas robustas daquilo que alega a autora.

É o que se passa a demonstrar.

2. Do Direito
   • Dos vícios formais do auto de infração ambiental – da ausência de requisitos essenciais à caracterização da infração – da descrição insuficiente da conduta

Nos termos do Código Municipal do Meio Ambiente de Ribeirão Preto, o auto de infração deve conter os requisitos essenciais à caracterização da infração, conforme seu art. 64, §2°:

Parágrafo 2° – O auto de infração conterá os requisitos essenciais à caracterização da infração, bem como a identificação da autoridade que o lavrou.

O auto de infração ambiental n° é inepto e deve ser considerado nulo por vício formal, na medida que não contém os requisitos essenciais à caracterização da infração.

Primeiramente, a descrição da infração simplesmente aponta os dispositivos legais aplicados, com a cópia da descrição legal das respectivas condutas.

Sobre o local da infração, há simplesmente a indicação do número de cadastro do imóvel, sob a representação abstrata do espaço em que teria sido praticada a conduta, sem nenhuma outra especificação espacial da infração supostamente cometida.

Além do mais, o auto de infração ambiental não contém nenhuma delimitação temporal. Não é descrito no auto de infração quando teria sido praticada a conduta que decorreria na infração, tornando-a totalmente abstrata.

Com a simples descrição do local da infração como todo o imóvel de propriedade da autora, a descrição abstrata das condutas a partir da exclusiva transcrição da lei e a ausência de delimitação temporal daquilo que teria sido cometido, a administração ré poderia imputar qualquer coisa à autora, podendo adaptar sua argumentação a quaisquer ocorrências que se enquadrassem em tais elementos abstratos.

Em situação de necessidade de se defender diante da multa irregularmente imposta, a autora, impactada pelo incêndio ocorrido em parte de sua área em 20/06/2020, para o que despendeu diversos esforços à comunicação das autoridades competentes e remediação dos danos, supôs que era dele que se tratava, passando a se posicionar em processo administrativo a partir desses fatos.

E conforme se demonstrará nos tópicos seguintes, dada a inexistência de qualquer conduta por parte da autora, o caminho jurídico aparentemente percorrido pela administração ré para imputar-lhe responsabilidade é complexo e dependeria de outros elementos caracterizadores, como a concorrência para os danos, o auferimento de benefícios, entre outros aspectos, os quais não foram objeto de nenhum tipo de consideração pelo auto.

É de se constatar que, com a lavratura do auto, a municipalidade ré, frente a sua atestada incapacidade de monitoramento, fiscalização e aplicação de políticas efetivas sobre as práticas irregulares de incineração de resíduos sólidos na área, colocou-se a distribuir penalidades aos proprietários das áreas da região com base em infrações abstratas, terceirizando suas responsabilidades ao arrepio do devido processo legal.

Em conclusão, deve ser reconhecida a ausência dos requisitos essenciais à caracterização da infração do auto de infração ambiental lavrado, declarando-o nulo desde a lavratura, com a repetição do indébito e condenação da ré ao pagamento da multa recolhida.

• Da comprovada ausência de conduta ilícita por parte da autora – da ausência de nexo de causalidade – da comprovada ausência de concorrência para o resultado – dos laudos periciais produzidos em sede de inquérito civil

Desde a apresentação de defesa administrativa, a autora vem demonstrando que não cometeu nenhum tipo de conduta ilícita, quanto menos que lhe permita a imputação de responsabilidade.

Além da inexistência de apresentação de qualquer tipo de prova por parte da municipalidade ré e da apresentação, pela autora, de documentos e depoimentos que revelam que o evento danoso teve início fora da gleba de sua propriedade, os pareceres técnicos produzidos pelo Ministério Público de São Paulo em sede de inquérito civil atestaram como causas do incêndio fatores que não guardam nenhum nexo com conduta sua.

O parecer técnico datado de 23/02/2021 (doc. 05) identificou a incineração irregular de resíduos sólidos na margem direita do córrego (fora da gleba da autora), assim como a incineração de lixo doméstico, a obstrução das vias de drenagem das águas pluviais por sacos de lixo, a disposição irregular de lixo doméstico, ao que, inclusive, o perito atribui a permanência dos riscos de ocorrência de novos incêndios na área:

17. Ante o exposto, entendemos que, perdurando as condições atuais, perduram igualmente os riscos da ocorrência de novos incêndios na área objeto e nas áreas a ela adjacentes, uma vez que é evidente a ocorrência de disposição irregular e incineração de resíduos sólidos nas áreas vistoriadas . (g.n.)

Aliás, a partir de tal conclusão, o técnico fez simples sugestões de medidas sobre os danos sofridos pela autora na área de sua propriedade, tais como a realização de roçadas e simples implementação do projeto de urbanização com o tratamento da área de preservação permanente atingida, enquanto indicou a necessidade de instar o Poder Público sobre as reais causas do incêndio, que envolvem a atuação da própria municipalidade ré:

22. Com relação às demais irregularidades descritas na presente manifestação, recomendamos instar-se a municipalidade a se manifestar acerca das medidas a serem adotadas pelo Poder Público em relação:

(i) à disposição irregular de resíduos nas vias públicas e nas proximidades das residências existentes na margem direita do córrego dos Catetos, com acesso pela rua Júlio de Mesquita e ao suposto não recolhimento do lixo naquele endereço;

(ii) ao acúmulo de sacos de lixo supostamente oriundos de condomínios existentes na Rua Arnaldo Vitaliano e

(iii) à disposição irregular e incineração de móveis, material lenhoso e outros resíduos nas vias públicas e os danos provocados pelo fogo no pavimento recentemente construído.

Por fim, o técnico observou ainda que o acúmulo de lixo nas vias de drenagem estaria relacionado ao objeto de outro inquérito civil (IC 41/20), que não guarda nenhuma relação com a autora:

23. Ressalvamos finalmente que o acúmulo de lixo nas vias de drenagem que deságuam diretamente no córrego dos Catetos está, em princípio, relacionado ao objeto do IC 41/20, em curso no âmbito do Gaema e instaurado para investigação da origem da grande quantidade de resíduos constatados no leito do rio Pardo após a ocorrência de precipitações na malha urbana de Ribeirão Preto (Figura abaixo).

Ou seja, é constatada uma convergência de problemas pretéritos, sem nenhuma relação com qualquer conduta da autora, que dizem respeito à má conduta dos moradores da região e às medidas insuficientes de monitoramento e fiscalização por parte da municipalidade ré, os quais decorreram no grave incêndio ocorrido.

Assim, tem-se que a documentação técnica produzida é absolutamente suficiente a atestar a ausência de qualquer tipo de culpa, concorrência ou omissão por parte da autora, ou mesmo de nexo de causalidade entre conduta sua e o evento danoso ocorrido.

Afinal, os documentos acostados demonstram que o incêndio não se iniciou da área de propriedade da autora, tendo como causa a incineração irregular de resíduos sólidos e lixo doméstico, bem como a ocorrência de carreamento de lixo o pelas águas pluviais, prática totalmente desvencilhada das atividades da autora, mas atinente à própria vizinhança da região.

Logo, não há o que se falar em responsabilidade da autora.

• Do caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental – da responsabilidade objetiva que não prescinde dos elementos da responsabilidade civil – da não incidência nos dispositivos legais suscitados em decisão administrativa

Conforme descrito, foi imputado à autora as condutas de realização de queimadas urbanas e poluição atmosférica, de modo que tais práticas teriam incidido nos tipos previstos nos arts. 195, §2°, IV, e 200 da LCM 1.616/04, com a agravante prevista no art. 60, §7°, “f”, da mesma lei, referente ao atingimento de área de preservação permanente, tendo como consequência a aplicação da multa prevista nos arts. 60, 61, I, e 62, IV. Segue a descrição das condutas imputadas:

Art. 195 – É da responsabilidade da Prefeitura Municipal atuar na implantação, na implementação e na fiscalização das ações de prevenção e combate à poluição do ar no Município.

[…]

Parágrafo 2° – São inclusos, no âmbito desse Art., poluentes do ar emitidos por fontes móveis, fontes estacionárias, os resultantes de:

[…] IV – prática de queimadas em áreas urbanas ou rurais; […].

Art. 200 – São proibidas as queimadas urbanas no Município, inclusive as realizadas com o propósito de queimar o mato em terrenos baldios e áreas não urbanizadas, queimar os resíduos resultantes da poda do mato, de arbustos e de árvores ou ainda para a queima de lixo ou resíduos de qualquer natureza, orgânica ou inorgânica, bem como o ateamento de fogo em terrenos e edificações com intuito de limpeza destes, conforme legislação municipal vigente, Lei n° 1232 de 3 /07/2001 Infração grave.

Art. 60 – Constitui infração, para os efeitos desta Lei, qualquer ação ou omissão que importe na inobservância de seus preceitos, bem como das normas regulamentares e medidas diretivas dela decorrentes.

[…]

Parágrafo 7° – Para o efeito do disposto da alínea “c” do § 4°, serão agravantes as seguintes circunstâncias: […]

1. f) a infração atingir área sob proteção legal; […].

Sobre as infrações tais como descritas é que incidem as multas previstas nos dispositivos aludidos:

Art. 60 – Constitui infração, para os efeitos desta Lei, qualquer ação ou omissão que importe na inobservância de seus preceitos, bem como das normas regulamentares e medidas diretivas dela decorrentes.

Parágrafo 1° – A reparação do dano ambiental é obrigatória em todos os casos, independente da penalidade aplicada.

Art. 61 – As infrações às disposições deste código, às normas, critérios, parâmetros e padrões estabelecidos em decorrência dele e às exigências técnicas ou operacionais feitas pelos órgãos competentes para exercerem o controle ambiental, serão punidas com as seguintes penalidades:

I – multa de R$ 55,00 a R$ 11.000,00, valores estes corrigidos periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente;

Art. 62 – A penalidade de multa será imposta observados os seguintes limites:

[…]

IV – de  a  nas infrações gravíssimas.

Após a oposição de defesa administrativa por parte da autora (doc. 02), na qual alegou a inexistência de qualquer prova sobre sua autoria, ou ainda qualquer tipo de nexo de causalidade entre conduta sua e o dano, a municipalidade ré justificou a manutenção da penalidade simplesmente com base no argumento de que a infração ambiental é de responsabilidade objetiva, cabendo a aplicação do que determinam o art. 2°, parágrafo único da Resolução n° 32/2010 da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, os arts. 2°, 3° e 4° da Lei n° 9.605/1998 e o art. 60, §3°, da LCM n° 1616/04.

Resolução n° 32/2010 da SMA

Artigo 2° – Responderá pela infração quem por qualquer modo a cometer, concorrer para sua prática ou dela se beneficiar, nos termos dos artigos 2°, 3° e 4° da Lei Federal n° 9.605, de 12 de fevereiro de 2008.

Parágrafo Único – As penalidades incidirão, verificado o nexo causal entre a ação e o dano, sobre os autores diretos, alcançando, na sua ausência e impossibilidade de identificação, proprietários do imóvel, arrendatários, parceiros, posseiros, gerentes, administradores, diretores, promitentes compradores, bem como, de modo compartilhado, autoridades que se omitirem ou facilitarem, por consentimento legal, na prática do ato, na forma prevista nesta resolução.

Lei n° 9.605/98

Art. 2° Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.

Art. 3° As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.

Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.

Art. 4° Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.

LCM n° 1.616/04

Art. 60 – Constitui infração, para os efeitos desta Lei, qualquer ação ou omissão que importe na inobservância de seus preceitos, bem como das normas regulamentares e medidas diretivas dela decorrentes.

[…]

Parágrafo 3° – As penalidades incidirão sobre os infratores, sejam eles:

1. a) autores diretos, pessoas naturais ou jurídicas, de direito público ou privado, e que, por qualquer forma, se beneficiem da prática da infração;
2. b) autores indiretos, assim compreendidos aqueles que, de qualquer forma, concorram, por ação ou omissão, para a prática da infração ou dela se beneficiem, incluindo-se também as pessoas naturais responsáveis pelas pessoas jurídicas de direito público ou privado.

Nenhum dos dispositivos aludidos permitem a imputação de responsabilidade à autora.

Primeiramente, a ré se equivoca em relação ao argumento de que a responsabilidade pela infração ambiental, ou seja, a responsabilidade administrativa ambiental, é de natureza objetiva, ocasião em que prescinde de culpa.

O Superior Tribunal de Justiça há muito comunga do entendimento majoritário construído na jurisprudência no sentido de que a responsabilidade administrativa ambiental, respectiva ao Direito Sancionador e à imposição de penalidades, se aproxima da responsabilidade penal no que tange à presença de culpa, e não da responsabilidade civil ambiental, atinente à reparação do dano, esta sim de natureza objetiva.

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA SUBMETIDOS AO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 2/STJ. EMBARGOS À EXECUÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO EM RAZÃO DE DANO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. 1. Na origem, foram opostos embargos à execução objetivando a anulação de auto de infração lavrado pelo Município de Guapimirim – ora embargado -, por danos ambientais decorrentes do derramamento de óleo diesel pertencente à ora embargante, após descarrilamento de composição férrea da Ferrovia Centro Atlântica (FCA). 2. A sentença de procedência dos embargos à execução foi reformada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro pelo fundamento de que “o risco da atividade desempenhada pela apelada ao causar danos ao meio ambiente consubstancia o nexo causal de sua responsabilidade, não havendo, por conseguinte, que se falar em ilegitimidade da embargante para figurar no polo passivo do auto de infração que lhe fora imposto”, entendimento esse mantido no acórdão ora embargado sob o fundamento de que “[a] responsabilidade administrativa ambiental é objetiva”. 3. Ocorre que, conforme assentado pela Segunda Turma no julgamento do REsp 1.251.697/PR, de minha relatoria, DJe de 17/4/2012), “a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano “. 4. No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma em caso análogo envolvendo as mesmas partes: “A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador” (AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. p/ Acórdão Ministra Regina Helena Costa, DJe de 7/10/2015). 5. Embargos de divergência providos. (ERESP n° 1.318.051/RJ (2012/) – PRIMEIRA SEÇÃO – Min. Rel. Mauro Campbell Marques – j. 08/05/2019 – dje. 12/06/2019) (g.n.)

AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR O DANO. 1. Trata-se, na origem, de embargos à execução fiscal ajuizado pelo ora recorrente por figurar no polo passivo de feito executivo levado a cabo pelo Ibama para cobrar multa aplicada por infração ambiental. 2. Explica o recorrente – e faz isto desde a inicial do agravo de instrumento e das razões de apelação que resultou no acórdão ora impugnado – que o crédito executado diz respeito à violação dos arts. 37 do Decreto n. 3.179/99, 50 c/c 25 da Lei n. 9.605/98 e 14 da Lei n. 6.938/81, mas que o auto de infração foi lavrado em face de seu pai, que, à época, era o dono da propriedade. 3. A instância ordinária, contudo, entendeu que o caráter propter reme solidário das obrigações ambientais seria suficiente para justificar que, mesmo a infração tendo sido cometida e lançada em face de seu pai, o ora recorrente arcasse com seu pagamento em execução fiscal. 4. Nas razões do especial, sustenta a parte recorrente ter havido violação aos arts. 3° e 568, inc. I, do Código de Processo Civil (CPC) e 3°, inc. IV, e 14 da Lei n. 6.938/81, ao argumento de que lhe falece legitimidade passiva na execução fiscal levada a cabo pelo Ibama a fim de ver quitada multa aplicada em razão de infração ambiental. 5. Esta Corte Superior possui entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos proprietários antigos. Foi essa a jurisprudência invocada pela origem para manter a decisão agravada. 6. O ponto controverso nestes autos, contudo, é outro. Discute-se, aqui, a possibilidade de que terceiro responda por sanção aplicada por infração ambiental. 7. A questão, portanto, não se cinge ao plano da responsabilidade civil, mas da responsabilidade administrativa por dano ambiental. 8. Pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5°, inc. XLV, CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas também a todo o Direito Sancionador, não é possível ajuizar execução fiscal em face do recorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas imputáveis a seu pai. 9. Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano. 10. A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1°, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”. 11. O art. 14, caput, também é claro: “[s]em prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: […]”. 12. Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3°, inc. V, do mesmo diploma normativo). 13. Note-se que nem seria necessária toda a construção doutrinária e jurisprudencial no sentido de que a obrigação civil de reparar o dano ambiental é do tipo propter rem, porque, na verdade, a própria lei já define como poluidor todo aquele que seja responsável pela degradação ambiental – e aquele que, adquirindo a propriedade, não reverte o dano ambiental, ainda que não causado por ele, já seria um responsável indireto por degradação ambiental (poluidor, pois). 14. Mas fato é que o uso do vocábulo “transgressores” no caput do art. 14, comparado à utilização da palavra “poluidor” no § 1° do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem. 15. Recurso especial provido. (STJ – REsp. n° 1.251.697/PR (2011/009693-6) – SEGUNDA TURMA – Rel. Min. Mauro Campbell Marques – d. 12/04/2012 – dje. 17/04/2012)

Em seu voto no REsp. n° 1., o Ministro Mauro Campbell Marques é enfática ao declinar a distinção da natureza das responsabilidades civil e administrativa, pontuando a sistemática correta em relação à aplicação de penalidades administrativas, as quais obedecem à sistemática da teoria da culpabilidade.

Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.

A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1°, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

No caso em tela, o auto de infração ambiental lavrado consiste em inegável penalidade advinda da imputação de responsabilidade administrativa, de modo que sua aplicação, atinente à sistemática da teoria de culpabilidade, não prescinde da caracterização dos elementos conduta, nexo de causalidade, dano e, sobretudo, culpa lato sensu . Trata-se da simples aplicação de multa em valor estipulado em lei complementar municipal e da imposição de obrigação de fazer não prevista em lei.

No tópico anterior, restou comprovada a ausência de qualquer conduta, quanto menos nexo de causalidade ou culpa da autora em relação ao dano sobre o qual lhe é imputada responsabilidade administrativa. Pois, os laudos produzidos em inquérito civil concluíram, sem nenhuma dúvida, que a origem do incêndio se deu a partir de práticas irregulares da vizinhança e da precariedade da fiscalização e monitoramento dos órgãos competentes.

Sendo assim, observado que a responsabilidade administrativa ambiental é de natureza subjetiva, não há penalidade a ser imputada à autora diante da incontestável ausência dos elementos conduta qualificada por culpa lato sensu e nexo de causalidade.

De toda sorte, tem-se que a responsabilidade objetiva é instituto que obedece a requisitos legais específicos, não se tratando de instrumento a ser utilizado pelo Poder Público simplesmente com a finalidade de impor penalidades a quem bem entende.

A responsabilidade objetiva se contrapõe à responsabilidade subjetiva no que tange à classificação da responsabilidade civil quanto à culpa. Enquanto a responsabilidade subjetiva, regra do direito civil baseada na teoria da culpa, tem a culpa em lato sensu (dolo ou culpa stricto sensu ) como requisito para sua caracterização, a responsabilidade objetiva independe da caracterização de culpa, apoiando-se geralmente em outros elementos normativos de imputação objetiva, por exemplo aqueles respectivos à teoria do risco . Nesse sentido é a explanação de Flávio Tartuce 1

Conforme demonstrado, a responsabilidade subjetiva constitui regra geral em nosso ordenamento jurídico, baseada na teoria da culpa . Dessa forma, para que o agente indenize, para que responda civilmente, é necessária a comprovação de sua culpa genérica, que inclui o dolo (intenção de prejudicar) e a culpa em sentido restrito (imprudência, negligência ou imperícia).

[…]

No tocante ao Brasil, a responsabilidade objetiva independe de culpa e é fundada na teoria do risco, em uma de suas modalidades, sendo as principais: […].

No entanto, em regra a responsabilidade objetiva não prescinde dos elementos básicos da responsabilidade civil, no caso a conduta humana, o nexo de causalidade e o dano ou prejuízo. Aliás, sendo a responsabilidade subjetiva regra do ordenamento jurídico brasileiro, a responsabilidade objetiva deve estar prevista em lei com a indicação dos elementos de imputação objetiva.

No que tange aos dispositivos legais invocados pela municipalidade ré para imputação da responsabilidade administrativa ambiental, considerando-se a ausência de conduta qualificada por culpa lato sensu praticada pela autora com nexo de causalidade ao evento danoso, busca-se atribuir responsabilidade objetiva à autora a partir das seguintes hipóteses legais:

1. a) a constituição da infração pela ação ou omissão que importe na inobservância dos preceitos da lei, normas regulamentares e medidas diretivas dela decorrentes (art. 60, LCM 1.616/04);
2. b) a responsabilidade pela infração de quem por qualquer modo a cometer, concorrer para sua prática ou dela se beneficiar (art. 2°, Resolução 32/2010 da SMA);
3. c) com a verificação do nexo causal entre a ação e o dano, a incidência se dá sobre os proprietário do imóvel que se omitirem ou facilitarem, por consentimento legal, na prática do ato, na ocasião de ausência e impossibilidade de identificação dos autores diretos (art. 2°, parágrafo único, Resolução 32/2010 da SMA);
4. d) a pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativamente nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual (art. 3°, Lei n° 9.605/98);
5. e) as penalidades incidem sobre os autores indiretos, compreendidos aqueles que, de qualquer forma, concorram, por ação ou omissão, para a prática da infração ou dela se beneficiem (art. 60, §3°, “b”, LCM 1.616/04.

Compilando as hipóteses aludidas pela administração ré, vê-se que os elementos de imputação aplicados são, em suma: (i) ação ou omissão de qualquer natureza que importe na inobservância da lei; (ii) concorrência para a prática; (iii) beneficiar-se pela prática; (iv) verificação do nexo de causalidade entre omissão ou facilitação por consentimento legal na prática do ato; (v) cometimento advindo de decisão do representante legal ou contratual.

Consoante descrito anteriormente, não há o que se falar em qualquer tipo de ação, omissão ou concorrência por parte da autora, quanto menos prova de facilitação por consentimento legal e verificação de nexo de causalidade. Tampouco inexiste qualquer decisão de representante legal ou contratual apontada ou demonstrada pela ré.

Também não há o que se falar em benefício que tenha auferido. Além de inexistir argumentação concreta da municipalidade ré nesse sentido, é patente que a autora, na verdade, sofreu apenas danos em sua propriedade.

Desse modo, constatada a inexistência dos requisitos legais, o auto de infração ambiental deve ser considerado nulo, diante da impossibilidade de imputação de responsabilidade à autora, seja administrativa (subjetiva) ou civil (objetiva), tendo ela direito à repetição do indébito em razão da multa paga.

1. d) Da reparação natural do dano – da regeneração natural da área – da aprovação de loteamento com projeto de paisagismo – da perda do objeto relativo à ordem de apresentação de Plano de Recuperação da Área Degradada (PRAD)

Com base no art. 60, §1°, da LCM n° 1.616/04, constou das observações do auto de infração ambiental a intimação da autora a providenciar o protocolo de projeto do Plano de Recuperação da Área Degradada (PRAD), em prazo de trinta dias, sendo que o não cumprimento ensejaria novas sanções legais.

Ocorre que, além dos aspectos da ausência de responsabilidade administrativa a ser imputada à autora, maculando de ilegalidade a imposição constante do auto lavrado, tem-se que os pareceres técnicos produzidos pelo Ministério Público de São Paulo atestaram a reparação natural do dano, havendo o reflorestamento natural da área (doc. 05):

8. Na vistoria constatamos que na parte da gleba atingida pelo fogo a cobertura vegetal já adquiriu aspecto e estrutura semelhantes à da vegetação invasora antes existente.
9. Conforme mostram as fotografia abaixo, a vegetação regenerada é composta predominantemente por gramíneas de médio e grande porte (capim colonião, napier, etc) e espécies ruderais de rápido crescimento e ocorrência típica em áreas degradadas, abandonadas ou em estágios iniciais de regeneração natural (mamoneiras, lianas, etc).

Além disso, o loteamento a ser implantado na gleba da autora já foi devidamente aprovado e registrado (doc. 11), tendo iniciado suas obras, às quais contam com o devido projeto paisagístico para os devidos cuidados em relação à área de preservação permanente, o que também foi apontado pelo parecer técnico, em que se sugeriu, a fim de se prevenir novas ocorrências, a simples implantação do projeto:

16. Com relação à recomposição da vegetação arbórea na APP do córrego dos Catetos nos limites da gleba pertencente à Construtora Stefani Nogueira, verificamos que no projeto do empreendimento a ser construído na gleba (Panamby 2 – já aprovado) há previsão de implantação de áreas verdes e sistemas de lazer, incluindo a recomposição ambiental e paisagística da APP.

[…]

19. Considerando que a APP do córrego nos limites da gleba estará fisicamente isolada da parte restante do empreendimento, entendemos que a empresa proprietária poderá, alternativamente, implantar de imediato o projeto de recomposição da vegetação nativa em toda a APP nos limites da gleba, mediante o plantio de mudas de essências nativas de porte arbóreo e executar posteriormente os tratos culturais voltados para a boa formação das mudas plantadas, bem como proteger a APP em relação à disposição e incineração irregular de resíduos.

Portanto, ainda que superadas as ilegalidades do auto de infração ambiental lavrado, inclusive no que se refere à apresentação do projeto de PRAD, a exigência simplesmente perdeu seu objeto com a regeneração natural da área e da iminência da implantação do projeto paisagístico do empreendimento, respectivo ao loteamento já aproveita pela própria ré.

Outrossim, não é demais destacar que a autora já cumpriu os compromissos que assumiu voluntariamente junto ao Ministério Público de São Paulo sobre a realização, nesse meio tempo, de roçadas na área, demonstrando sua boa-fé e cooperação com a segurança ambiental da área.

Logo, deve ser o auto de infração ambiental considerado nulo também no que se refere à imposição de apresentação do projeto de PRAD, ou ainda que seja anulado nessa extensão, extinguindo qualquer possibilidade de penalização por sua não apresentação, observada a absoluta perda do objeto de sua exigência.

3. Da tutela cautelar a ser concedida liminarmente

As tutelas de urgência são concedidas quando caracterizados os elementos da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

Enquanto a tutela antecipada tem por objeto a satisfação antecipada da pretensão do autor em caráter provisório, a tutela cautelar se dispõe a preservar o próprio direito objeto da pretensão. Em ambos os casos, a tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia, conforme art. 300, §2°, CPC:

• 2° A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.

Estão configurados todos os elementos necessários à concessão da tutela cautelar, no que tange à suspensão da exigência de apresentação do projeto de PRAD.

Nos tópicos anteriores, ficou evidenciada a probabilidade do direito. Afinal, a prova dos autos, produzida pelo próprio Ministério Público de São Paulo, atesta a ausência de qualquer tipo de concorrência da autora para o evento danoso, inexistindo dispositivo legal que lhe permita a imputação de responsabilidade administrativa, como demonstrado nos tópicos anteriores.

O perigo de dano é expresso na medida em que o auto de infração ambiental é expresso sobre a determinação de novas sanções legais na ocasião do não cumprimento da obrigação relativa à apresentação do projeto de PRAD.

Destarte, a não suspensão da obrigação imposta pelo auto de infração ambiental pode gerar novas penalidades à autora, gerando-lhe novos danos ilegítimos.

Presentes os elementos, é direito da autora a concessão de tutela cautelar para suspensão da exigibilidade da apresentação do projeto de PRAD, para que não conste como pendente ou descumprida até o final julgamento do pedido.

Assim, requer-se a concessão liminar da tutela cautelar nos termos dos arts. 300, §2°, e 305 do Código de Processo Civil, para que seja suspensa a exigibilidade da apresentação do projeto de PRAD.