Embargos ambientais sem cautelaridade são ilegais

Imagine um embargo ambiental aplicado a uma propriedade rural há mais de uma década, sem finalização, que está gerando inúmeros problemas para o produtor rural, como impedimento à obtenção de empréstimos financeiros e venda da produção.

É exatamente isso que aconteceu em um caso que analisei recentemente. Três embargos ambientais foram aplicados pelo IBAMA, sendo um em 2013, quando a fiscalização se deparou com uma suposta supressão de vegetação nativa, e outros dois em 2015 decorrentes desse embargo anterior.

O pior, é que não havia, quando da lavratura do primeiro embargo, qualquer atividade degradadora em curso no momento da fiscalização.

A autuação baseou-se exclusivamente em análise retrospectiva de imagens de satélite que indicavam dano ambiental ocorrido em 2010 — portanto, 3 anos antes da imposição do embargo.

Ocorre que esse lapso temporal, por si só, retira completamente a urgência característica das medidas cautelares, descaracterizando o periculum in mora que deveria fundamentar a intervenção imediata do poder de polícia ambiental.

Não se tratava de ilícito contemporâneo flagrado in loco, mas de situação já consolidada, estável, sem qualquer dinâmica de agravamento que justificasse medida acautelatória.

Já os dois embargos subsequentes foram aplicados pelo IBAMA três anos depois, após nova fiscalização, sob o fundamento de “ausência de Licença Ambiental Única” — ou seja, infração de natureza exclusivamente formal e documental, não material.

Ocorre que a competência para emissão de licença ambiental para atividades agropecuárias insere-se na esfera do órgão licenciador estadual, nos termos do art. 2º, XIV, da Lei Complementar 140/2010, revelando extrapolação de atribuições do IBAMA ao aplicar embargos por ausência de licença cuja expedição não lhe compete.

Além do mais, embargos por irregularidade administrativa documental não se enquadram na hipótese do art. 51 do Código Florestal, que vincula expressamente a medida ao “desmatamento” — ato dinâmico, em curso, não situação estática de irregularidade licenciatória pretérita.

Mas se houve dano, tem que ter embargo

Sim, desde que o dano seja contemporâneo e haja um risco iminente de agravamento da situação, o que não era o caso, já que o primeiro embargo ambiental foi imposto 3 anos depois da suposta vegetação e os outros 2 embargos foram impostos anos depois do primeiro em decorrência desse.

Em nenhum dos três termos de embargo houve demonstração técnica concreta de que a manutenção das atividades produtivas do produtor rural nas áreas específicas embargadas comprometeria as condições ambientais ou impediria futura recuperação.

Não havia relatório técnico, laudo pericial ou qualquer elemento probatório que indicasse qual atividade contemporânea estava causando agravamento do dano, de que forma a continuidade das atividades produtivas impediria a regeneração natural e, muito menos por que a paralisação imediata era necessária e urgente após anos da suposta infração.

A motivação para imposição dos embargos ambientais era genérica e padronizada, sem individualização das circunstâncias fáticas específicas que justificariam a urgência da medida cautelar.

Tratou-se de fundamentação típica de “carimbo”, aplicada indistintamente a todos os casos, sem análise concreta do binômio essencial: contemporaneidade do ilícito + risco efetivo de agravamento.

Passaram-se treze anos desde a aplicação do primeiro embargo (2013) até a data em que analisei o processo administrativo (2025), sem que o IBAMA tivesse concluído os processos administrativos sancionadores instaurados para apuração das supostas infrações.

E como será demonstrado neste artigo, esses embargos desvinculados de qualquer finalidade ambiental concreta (cessação de ilícito contemporâneo ou viabilização de regeneração), passaram a operar exclusivamente como instrumento de coação econômica sobre o produtor rural, produzindo efeitos que não guardam relação com os objetivos do art. 51 do Código Florestal.

A análise técnico-jurídica do caso concreto demonstra, de forma inequívoca, que os embargos não apresentam — e possivelmente nunca apresentaram — os requisitos essenciais da cautelaridade:

A manutenção dos embargos, nestas circunstâncias, configura ilegalidade manifesta que viola direitos fundamentais do produtor rural (propriedade, livre iniciativa econômica, devido processo legal, duração razoável do processo) sem qualquer correspondente proteção ao meio ambiente, posto que os embargos não mais exercem função cautelar alguma.

É dizer, os embargos ambientais deixaram de ser cautelares, degenerando em restrições permanentes desprovidas de fundamento jurídico válido, que causam gravíssimos prejuízos ao produtor rural sem produzir qualquer benefício efetivo ao meio ambiente.

Logo, minha recomendação foi uma ação judicial para levantamento imediato dos embargos ambientais, uma vez que tais medidas constituem imperativo jurídico decorrente da ausência de cautelaridade e da mora administrativa gravíssima.

Isso porque, a demora excessiva e injustificada do Poder Público para a análise do processo administrativo, resulta na inequívoca violação aos princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo. Vamos aprofundar o tema.

O que é necessariamente “cautelaridade”

“Cautelar” é aquilo que possui natureza de cautela, de acautelamento, de proteção provisória contra risco de dano imediato que se pretende fazer cessar ou o agravamento de determinada situação, perdurando apenas enquanto presentes o ilícito contemporâneo e o risco de agravamento ambiental.

Não pode perpetuar-se indefinidamente, vinculando-se à cláusula rebus sic stantibus: a medida mantém-se válida enquanto permanecem as circunstâncias fáticas e jurídicas que, de maneira correta e legítima, a fundamentaram. Alteradas essas circunstâncias, a cautelar perde seu fundamento e deve ser revogada.

Justamente por isso, a cautelaridade exige dois pressupostos cumulativos e indissociáveis para autorizar o embargo: (i) a contemporaneidade da infração danosa, isto é, a existência de atividade ilícita em curso no momento da fiscalização; (ii), que esta atividade ilícita possua aptidão concreta para ocasionar agravamento efetivo ao meio ambiente.

O agravamento ambiental, núcleo da cautelaridade, deve ser compreendido como a deterioração efetiva da situação fática ambiental que inviabilize, ao término do processo administrativo, a aplicação das mesmas medidas reparatórias que seriam factíveis no momento da análise inicial.

Não se trata de risco abstrato ou meramente hipotético, mas de perigo iminente e concreto, demonstrável através de circunstâncias objetivas que evidenciem a urgência da intervenção estatal.

Com efeito, a cautelar pressupõe urgência — situação que não pode aguardar o trâmite regular do processo sem comprometer irremediavelmente o resultado útil ou o bem jurídico protegido.

A urgência justifica a atuação imediata, com cognição sumária, antes do aprofundamento completo da análise dos fatos. Ausente a urgência, descaracteriza-se a natureza cautelar da medida.

A cautelaridade impõe que o ato de embargo se apoie em motivos e fundamentos concretos, relativos a fatos novos ou contemporâneos, dos quais se possa extrair a real necessidade de restrição do investigado ou dos riscos para os meios ou os fins do processo administrativo.

Assim, a imposição automática de embargo, desvinculada da demonstração de urgência pela contemporaneidade dos fatos justificadores dos riscos, configura ilegalidade manifesta por não atender ao requisito da cautelaridade.

O receio que justifica a atuação do poder geral de cautela é aquele relacionado a um dano provável, embasado em circunstâncias concretas — e não apenas possível ou eventual — associado a um perigo iminente, de forma que a espera do curso normal do processo resultasse na inutilidade do provimento final. Inexistindo a possibilidade de um dano iminente irreversível, falece razão à medida de embargo acautelatório.

A cautelaridade funciona, portanto, como verdadeiro filtro de legitimidade: seja para cessar o dano atual, seja para viabilizar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, em momento oportuno, não podendo a medida ser imposta de forma automática, como mero termo acessório do auto de infração ambiental.

Deve haver sempre demonstração do risco concreto gerado pela suposta infração e a indicação de circunstância contemporânea apta a respaldar a imperiosidade da medida.

Em razão de sua cautelaridade, o embargo caracteriza-se pela instrumentalidade e temporariedade, devendo perdurar apenas enquanto persistir a situação de risco e funcionalidade que justificou sua imposição.

Trata-se de medida excepcional, marcada pela urgência e destinada a assegurar a efetividade do processo administrativo sancionador e da futura recuperação ambiental, jamais constituindo sanção antecipada ou instrumento de coerção perpétua.

O que NÃO é cautelar

Medida definitiva que resolve o mérito da questão

Não é cautelar a providência que esgota, por si mesma, a pretensão principal. A cautelar é instrumento para garantir o resultado de um processo — não pode ser confundida com a própria solução final do conflito.

Quando o embargo é mantido indefinidamente como forma de forçar a reparação ambiental, deixa de ser cautelar e transforma-se em execução (via de fato) de obrigação de fazer, invadindo competência reservada à esfera cível judicial.

A medida cautelar protege provisoriamente; a medida definitiva resolve permanentemente.

Se o embargo pretende, por si só, promover a recuperação ambiental ou funcionar como instrumento executório da reparação, excede sua natureza cautelar e viola o devido processo legal, pois antecipa efeitos que somente deveriam advir de decisão definitiva após ampla instrução probatória.

Sanção administrativa antecipada

Não é cautelar a medida que funciona como antecipação de pena ou sanção aplicada antes da conclusão do devido processo administrativo.

Quando o embargo produz efeitos punitivos equivalentes às sanções definitivas — paralisação da atividade econômica, inscrição em cadastros restritivos, impossibilidade de crédito, morte civil do CPF/CNPJ — sem que tenha havido confirmação após contraditório e ampla defesa, configura-se como “antecipação da condenação”.

As medidas cautelares não podem impor ao processado uma “dor juridicamente legitimada” equivalente à sanção definitiva.

O embargo que produz os mesmos efeitos de uma penalidade confirmada, mas sem o devido processo, deixa de ser cautelar e transforma-se em punição encoberta.

A própria cautelar torna-se a sanção, violando o princípio constitucional que veda penas de caráter perpétuo e antecipado.

Restrição perpétua ou de duração indefinida

Não é cautelar aquilo que se perpetua indefinidamente sem vinculação a processo em curso ou sem prazo determinável para seu término.

A essência da cautelaridade reside na temporariedade — deve durar apenas “enquanto permaneçam os fundamentos que fizeram nascer a necessidade da cautela”.

O embargo mantido por dez, treze (como no caso dos autos), quinze anos sem julgamento do processo administrativo, ou que permanece mesmo após a consolidação da área e impossibilidade de regeneração natural, perde completamente sua natureza cautelar e converte-se em restrição permanente ao direito de propriedade.

Medidas cautelares administrativas devem cessar quando desaparecem as circunstâncias fáticas ou jurídicas que motivaram sua adoção — não é possível manter a restrição se o fumus boni iuris ou o periculum in mora deixam de existir.

Providência baseada em dano pretérito consolidado

Não é cautelar a medida imposta para “paralisar dano pretérito” já consumado e estabilizado. A cautelaridade exige contemporaneidade — ilícito atual, em curso, cuja continuidade representa perigo presente.

A ação que se pretende impedir deve representar risco verdadeiramente iminente, referindo-se necessariamente a comportamento atual, em contraposição a ações com repercussões ambientais antigas ou consolidadas.

Quando a fiscalização constata degradação ocorrida anos antes, mediante análise de imagens de satélite antigas, sem qualquer atividade degradadora contemporânea, descaracteriza-se completamente o requisito da cautelaridade.

O embargo não pode ser instrumento para “congelar” no tempo áreas já degradadas, forçando indiretamente sua recuperação — esta deve ser exigida pelos instrumentos processuais adequados (ação civil pública, TAC), quando exigíveis, e não por medida cautelar desvirtuada.

Medida baseada em risco abstrato ou hipotético

Não é cautelar aquilo que se fundamenta em perigo meramente possível, eventual ou especulativo.

O periculum in mora exige risco concreto, iminente, demonstrável por circunstâncias objetivas — não basta a alegação genérica de “risco ambiental” sem comprovação específica.

O receio que justifica a atuação do poder de cautela relaciona-se a dano provável, mediato ou imediato, embasado em circunstâncias concretas, associado a perigo iminente.

Inexistindo a possibilidade de dano iminente irreversível, falece razão à medida acautelatória.

A imposição automática do embargo, com motivação genérica e sem demonstração da urgência pela contemporaneidade dos fatos justificadores dos riscos, não atende ao requisito da cautelaridade.

Instrumento de coerção à obrigação civil de reparação

Não é cautelar a medida utilizada como meio coercitivo para forçar o cumprimento de obrigação de reparar dano ambiental, em espécie de via de fato ou exercício arbitrário das próprias razões.

O embargo cautelar destina-se a cessar ilícito em curso e propiciar condições para futura e mediata recuperação, se assim for necessário, e não a executar a própria obrigação reparatória.

Quando a área não possui mais aptidão regenerativa, e a simples paralisação da atividade não produzirá qualquer efeito ambiental positivo, podendo inclusive, ser mais prejudicial à área, ante o crescimento de rasteiras que em nada contribuem para a área e para a qualidade do solo, o embargo perde sua funcionalidade instrumental e adquire exclusivamente feição punitiva ou coercitiva.

Nestes casos, somente a elaboração e execução de Projeto de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) através de um responsável técnico habilitado, mediante ações concretas de reflorestamento, planejamento e manejo, podem retornar ao status quo ante — e isso deve ser exigido na esfera cível e de forma técnica, e após o devido trânsito em julgado, não por meio de medida cautelar administrativa.

Restrição sem urgência demonstrada

Não é cautelar aquilo que é aplicado sem demonstração concreta da urgência. Se transcorreram três, dez ou treze anos entre o alegado dano e a imposição do embargo, não há mais o perigo da demora que justificaria a medida.

A urgência típica das cautelares pressupõe que “a espera do curso normal do processo resultasse na inutilidade do provimento”.

O decurso de anos entre a consolidação do dano e a autuação fiscalizatória permite retirar do termo de embargo a urgência necessária para sua aplicação.

A medida cautelar exige que a procrastinação importe em risco iminente de eclosão ou agravamento do dano — situações estáveis, consolidadas há anos, não apresentam essa urgência característica.

Medida que produz efeitos irreversíveis

Não é cautelar, em princípio, aquilo que gera consequências irreparáveis. A provisoriedade da cautelar pressupõe reversibilidade — seus efeitos devem poder ser desfeitos caso se constate, ao final, que a restrição não se justificava.

Medidas que causam prejuízos definitivos contrariam a lógica da instrumentalidade. Medidas cuja provisoriedade é mais gravosa que a própria reparação, também.

O embargo que permanece por décadas, destruindo a capacidade produtiva da propriedade, inviabilizando financeiramente o proprietário e causando danos econômicos irreversíveis, excede a natureza cautelar e configura-se como sanção de fato, ainda que não reconhecida formalmente como tal.

A ausência de cautelaridade autoriza a suspensão dos embargos ambientais

No caso que analisei, mencionado no início deste artigo, os embargos ambientais revelam manifesta ausência dos requisitos cautelares que legitimariam sua manutenção por mais de 13 anos sem finalização dos respectivos processos administrativos sancionadores, ou seja, os três embargos em questão perderam completamente sua natureza cautelar.

Isso porque, o primeiro embargo foi aplicado em 2013, imputando ao produtor rural dano ambiental que teria ocorrido em 2010 – três anos antes da autuação, lapso temporal esse que, por si só, retira completamente a urgência característica das medidas cautelares.

Já os outros dois embargos ambientais foram impostos em 2016, de forma derivada, em razão da suposta ausência de licença ambiental decorrente do primeiro embargo.

A imposição do embargo não se fundamentou em ilícito contemporâneo flagrado in loco, mas em análise retrospectiva de imagens de satélite antigas.

Não havia qualquer atividade degradadora em curso no momento da fiscalização que justificasse a intervenção cautelar imediata.

A situação já se encontrava consolidada, estável, sem qualquer dinâmica de agravamento que caracterizasse o periculum in mora.

Os dois embargos subsequentes foram aplicados em 2016 sob o fundamento de “ausência de Licença Ambiental Única” — ou seja, infração de natureza formal, não material. Não se tratava de constatar nova degradação ambiental em curso, mas de exigir regularização documental.

Embargos por irregularidade administrativa documental não se enquadram na hipótese do art. 51 do Código Florestal, que vincula expressamente a medida ao “desmatamento” — ato dinâmico, não situação estática de irregularidade licenciatória.

A própria definição de competência do órgão licenciador (LC 140/2010, art. 2º, XIV) revela a extrapolação de atribuições do IBAMA ao embargar por ausência de licença cuja expedição não lhe compete.

Com efeito, o requisito material mais importante da cautelaridade — a demonstração de que a continuidade da atividade agravará efetivamente a situação ambiental — está completamente ausente nos três embargos.

Em nenhum dos três termos de embargo há demonstração concreta de que a manutenção das atividades produtivas nas áreas específicas embargadas comprometeria as condições ambientais ou impedirá futura recuperação.

A motivação é genérica, padronizada, sem individualização das circunstâncias que justificariam a urgência.

Como estabelece a jurisprudência, “o embargo de atividade agrícola degradante ou poluidora pode ser aplicado como medida de natureza cautelar o embargo, quando houver risco de a continuidade do empreendimento agravar os danos ao meio ambiente, ex vi do art. 51 da Lei nº 12.651/12. No entanto, no caso em tela, não houve por parte da autoridade administrativa indicação de riscos de agravamento dos danos ou de que a manutenção da atividade impossibilite a recuperação posterior da área cuja vegetação fora suprimida, impondo-se a suspensão do Termo de Embargo.”[1]

Demora excessiva para julgar processo administrativo autoriza levantamento de embargo ambiental

Ainda que se admitisse, por hipótese, que os embargos inicialmente apresentassem os pressupostos cautelares (o que não é o caso), a demora absolutamente injustificada de 13 anos sem julgamento dos processos administrativos descaracterizou completamente sua natureza provisória.

A temporariedade é elemento essencial da cautelaridade. Medidas cautelares devem perdurar apenas “enquanto permaneçam os fundamentos que fizeram nascer a necessidade da cautela“.

Um embargo que se perpetua por mais de uma década, sem qualquer providência conclusiva da Administração, deixa de ser cautelar e converte-se em sanção perpétua aplicada sem o devido processo legal.

A jurisprudência do TRF-1 é no sentido de que “a demora excessiva e injustificada da Administração na conclusão do processo administrativo, que na espécie dos autos perdurava desde 2009, permite o levantamento do termo de embargo incidente sobre a atividade do autuado, que não pode ficar à mercê do Poder Público sem a definição de sua situação em prazo razoável.”[2]

Afinal, o art. 5º, LXXVIII da CF/88, assegura a todos a “duração razoável do processo” — garantia que se aplica também aos procedimentos administrativos (Lei 9.784/99).

O transcurso de 13 anos sem julgamento, além de excluir a cautelaridade, constitui mora administrativa gravíssima que, por si só, impõe o levantamento dos embargos.

O produtor rural do caso analisado e qualquer outro que passe pela mesma situação, não pode permanecer indeterminadamente à mercê da Administração, com sua propriedade paralisada, suas atividades econômicas inviabilizadas e seu CPF inscrito em cadastros restritivos.

Isso porque, os embargos, desvinculados de qualquer finalidade ambiental concreta, passaram a operar exclusivamente como instrumento de coação econômica sobre o produtor rural:

• Impossibilidade de acesso ao crédito rural
• Inscrição em cadastros públicos restritivos (lista de embargos do IBAMA)
• Impedimento de comercialização regular da produção
• Inviabilização do exercício da atividade econômica lícita
• Desvalorização patrimonial da propriedade rural

Estes efeitos não guardam relação com a cessação de dano ambiental ou viabilização de regeneração — finalidades do art. 51 do Código Florestal e art. 108 do Decreto 6.514/08.

Servem apenas para forçar, pela via oblíqua, comportamentos que deveriam ser exigidos (se realmente fosse o caso) pelos instrumentos processuais adequados (TAC ou ação civil pública).

O embargo transformado em mecanismo coercitivo perde sua legitimidade jurídica e configura desvio de poder, pois a Administração utiliza instrumento concebido como cautelar para impor restrição permanente equivalente a sanção definitiva.

Nesse sentido, sem pretensão de colacionar jurisprudência excessiva, uma vez que se trata de matéria consolidada, cita-se:

ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. TERMO DE EMBARGO. DESTRUIÇÃO DE VEGETAÇÃO NATIVA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE JULGAMENTO. EXCESSO DE PRAZO. RAZOABILIDADE. SUSPENSÃO DA MEDIDA RESTRITIVA. CABIMENTO.

Na hipótese dos autos, consta que o embargo da atividade econômica exercida pelo impetrante permanece por mais de um ano, sem que se tenha notícia do julgamento do respectivo processo administrativo, a demonstrar, assim, a demora excessiva e injustificada do Poder Público para a análise do processo administrativo, sob pena de violação aos princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceitua a Lei nº 9.784/99 e os dispositivos insertos nos artigos 5º, inciso LXXVIII e 37, caput, da Constituição Federal, que a todos assegura o direito à celeridade na tramitação dos procedimentos administrativos, a autorizar, na espécie, a suspensão dos efeitos do referido Termo de Embargo até julgamento do citado processo.

Remessa oficial desprovida. Sentença confirmada. (REO 0002375-57.2015.4.01.3500 / GO, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Rel.Conv. Juiz Federal Waldemar Claudio de Carvalho (Conv.), Quinta Turma, e-DJF1 p.911 de 18/11/2015)

A análise técnica-jurídica dos pressupostos cautelares de casos assim demonstra, de forma cristalina, que os embargos não apresentam mais — se é que algum dia apresentaram — qualquer elemento que caracterize medida de natureza cautelar:

• Ausência de contemporaneidade do ilícito (três anos entre fato e embargo)
• Inexistência de risco de agravamento demonstrado concretamente
• Perda da temporariedade (treze anos de tramitação)
• Ausência de urgência (área consolidada em regularização)
• Motivação genérica sem individualização do caso concreto

Em casos assim, o levantamento dos embargos não constitui faculdade, mas imperativo jurídico decorrente da própria ilegalidade manifesta das medidas.

A proteção ambiental não se efetiva por embargos desprovidos de cautelaridade, mas pelos instrumentos adequados: ação civil pública em curso, termo de ajustamento de conduta e procedimentos de regularização junto ao órgão licenciador competente.

Manter embargos ilegítimos não protege o meio ambiente — apenas viola direitos fundamentais do cidadão e desacredita a própria Administração Pública, convertendo instrumento de proteção ambiental em mecanismo arbitrário de coação econômica.

[1] TRF-4 – AG – Agravo de Instrumento: 50013253320244040000 RS, Relator.: LUÍS ALBERTO D’AZEVEDO AURVALLE, Data de Julgamento: 24/07/2024, 4ª Turma, Data de Publicação: 24/07/2024).

[2] TRF-1 – APELAÇÃO CIVEL: 10005645620174013603, Relator.: JUIZ FEDERAL EMMANUEL MASCENA DE MEDEIROS (CONV.), Data de Julgamento: 07/03/2024, QUINTA TURMA, Data de Publicação: PJe 07/03/2024 PAG PJe 07/03/2024.