Instrução Normativa 19/2023 do processo administrativo do IBAMA

Publicada a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA que regulamenta o processo administrativo para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

No dia 01 de janeiro de 2023, o Decreto Federal 6.514/08, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, sofreu 139 alterações.

Dentre as principais alterações está a extinção das audiências de conciliação ambiental, e como já era esperado, uma nova instrução normativa para complementar a execução deste Decreto seria editada.

Considerando isso, foi editada a Instrução Normativa 19, publicada em 07 de junho de 2023, que embora repita diversos dispositivos do Decreto 6.514/08, detalha o processo administrativo no âmbito do IBAMA para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

A Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA trouxe regras processuais de transição em relação às audiências de conciliação ambiental requeridas até a data de sua publicação e que até o momento eram desconhecidas.

Até então, o processo administrativo federal era regulamentado pela Instrução Normativa Conjunta MMA/IBAMA/ICMBIO 1, de 12 de abril de 2021, que ao nosso ver foi revogada tacitamente pela nova normativa, já que inexiste disposição expressa nesse sentido e, especial atenção merece o fato de que a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023), diferente da anterior que era conjunta, abrange somente os processos administrativos instaurados pelo IBAMA.

Análise da Instrução Normativa 19/2023 do IBAMA

Acesso aos autos e conceitos

A Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) ressalta a apuração de infrações ambientais, o trâmite dos processos administrativo por meio eletrônico e de que as assinaturas podem ser obtidas por meio de usuário e senha, dispensando a assinatura física dos documentos.

Ou seja, basta o usuário externo acessar o Sistema SEI e utilizar seu login e senha para assinar os documentos (art. 4º, parágrafo único), inclusive pedidos de vista aos processos, que para advogados independe da existência de procuração, ressalvados os casos sob sigilo (art. 5º, § 2º).

No art. 6º, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA define os termos utilizados durante o seu texto, merecendo destaque os relativos às atividades de subsistência, unidade ordenadora da ação fiscalizatória ambiental, avaliação sobre a regularidade ambiental e adesão à solução legal.

Competências

Sobre as competências, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA determina que compete à unidade administrativa instaurar o processo, sendo:

• a do domicílio do autuado responsável para apurar as infrações praticadas contra o patrimônio genético;
• a do local de registro do usuário, do dispositivo usado nas infrações praticadas em meio virtual;
• a do o local de abordagem do veículo, aeronave ou embarcação utilizados em infrações; e,
• da unidade do local mais ambientalmente afetado no caso de infrações praticadas ou que produziram resultados em mais de uma unidade federativa (art. 9º).

A IN institui o Centro Nacional do Processo Sancionador Ambiental – Cenpsa para organizar a equipe nacional responsável pela decisão sobre pedidos de adesão à solução legal e, neste caso, a instrução e julgamento de processos de apuração de infrações ambientais (art. 12).

Já nos casos de apresentação de defesa pelo autuado, o julgamento cabe ao servidor competente ou ao Coordenador-Geral do Cenpsa que pode avocar o julgamento (art. 13), independentemente do valor da multa.

Em caso de recurso, o seu julgamento é realizado por servidor, também designado pelo Presidente do IBAMA como autoridade de segunda instância, desde que o valor da multa seja inferior a 1 milhão de reais.

Se o valor da multa for superior a 1 milhão de reais ou o recurso é interposto contra decisão proferida pelo Coordenador-Geral do Cenpsa, a autoridade julgadora será o próprio Presidente do IBAMA (art. 15).

Procedimento para aplicar sanções e medidas cautelares

Entre os artigos 16 e 61, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA detalha os procedimentos para aplicação das sanções e medidas cautelares ambientais.

Enquanto estas podem ser impostas pelo agente durante a fiscalização ambiental, aquelas são apenas indicadas pelo agente de fiscalização e aplicadas ao final do processo administrativo pela autoridade competente para o julgamento.

A depender da sanção, seja definitiva ou cautelar, a IN 19/2023 do IBAMA prevê critérios e parâmetros específicos que devem ser observados na dosimetria da pena de multa ou indicação de atenuantes e agravantes.

Agravamento da multa por reincidência

Sobre o agravamento da multa em caso de reincidência, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA repete a disposição do art. 11 do Decreto 6.514/08 que foi alterado pelo Decreto 11.080, de 2022.

A IN 19/2023 do IBAMA ressaltando que somente o cometimento de nova infração ambiental pelo mesmo infrator, no período de 5 anos, contados da data em que a decisão administrativa que o tenha condenado por infração anterior tenha se tornado definitiva, é que implicará em agravamento, podendo ser utilizada para esse fim, autos de infração ambiental lavrados por qualquer órgão integrante do SISNAMA (art. 24).

Prescrição

Nos artigos 64 ao 67 a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA repete os prazos da prescrição intercorrente trienal e propriamente dita, bem como as causas interruptivas da prescrição previstas no art. 21 do Decreto 6.514/08.

A IN 19/2023 do IBAMA acrescentou, ainda, que qualquer ato inequívoco que importe manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória também é causa de interrupção da prescrição, tendo em vista que esta é prevista no inciso IV, do art. 2º da Lei 9.873/99 que estabelece o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal.

Prazos processuais e intimações

Sobre os prazos processuais, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA deixa claro que sua contagem ocorre de modo contínuo, começando a correr a partir da data da cientificação oficial.

Contudo, exclui-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento, mas estendendo para o primeiro dia útil seguinte se coincidirem com dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal (artigos 68 a 72).

A comunicação dos atos, incluindo a lavratura do auto de infração ambiental foi tratada entre os artigos 73 e 81 daInstrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA, podendo ser realizadas:

• por meio pessoal ou na pessoa do seu representante legal ou procurador, desde que possuam poder específico para recebê-la;
• por via postal com aviso de recebimento;
• por notificação eletrônica (esta, ao nosso ver, se o autuado autorizar em uma eventual notificação prévia a notificação eletrônica para recebimento do auto de infração);
• ou por edital.

A IN é expressa de que todas as tentativas de notificação infrutíferas devem ser precisamente registradas no processo, e que as notificações eletrônicas podem ser realizadas por meio eletrônico, desde que autorizado pelo autuado.

Questão importante tratada pela IN 19/2023 do IBAMA é nos casos de o endereço do autuado não ser coberto por entrega por serviço postal, hipótese que a notificação do ato deve ser realizada de forma pessoal.

Auto de infração ambiental e imposição de medidas cautelares

A lavratura do auto de infração ambiental e medidas cautelares está prevista entre os artigos 83 e 86, impondo ao agente de fiscalização a obrigação de elaborar o relatório de fiscalização em até 10 dias, no qual deve constar uma série de elementos, incluindo a indicação do elemento subjetivo da infração, bem como fotografias, vídeos, mapas, termos de declaração ou outros meios de prova, etc.

Também há expressa previsão para comunicação do Ministério Público e outros órgãos estaduais quanto a lavratura do auto de infração.

Recebido o auto de infração ambiental, o autuado pode apresentar defesa (art. 88) ou aderir a uma das soluções legais previstas no inciso II do § 5º do art. 96 do Decreto 6.514/08 para encerrar o processo, quais sejam:

• pagamento da multa com desconto;
• parcelamento da multa; ou,
• conversão da multa em serviços de preservação, de melhoria e de recuperação da qualidade do meio ambiente (art. 87).

Adesão à conversão no “recurso”

Importante observar que a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA, no parágrafo único do art. 88 prevê que o autuado pode aderir à conversão da multa até o julgamento do auto de infração ambiental (em primeira instância) ou de “recurso”, contudo, com as alterações do Decreto 6.514/08 em 01 de janeiro de 2023, os descontos de 35% a 60%, a depender da modalidade (direta ou indireta) escolhida pelo autuado para a conversão da multa somente são possíveis até o prazo de alegações finais.

Entre os artigos 94 e 97 a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA trata do prazo de 20 dias contados da data da ciência da autuação para o autuado aderir a uma das soluções passíveis para encerramento do processo ou apresentar defesa administrativa, esta passível de complementação se ausente o relatório de fiscalização.

Fase instrutória

Na fase instrutória, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA prevê que ultrapassado o prazo para a apresentação da defesa, o integrante da equipe nacional mencionado no item 4 deste artigo e art. 12 da IN deve analisar as razões de fato e de direito que ensejaram a lavratura do auto de infração ambiental e elabora um relatório de análise instrutória que deve apontar uma série de elementos, tais como:

• evidências de autoria e a materialidade da infração;
• vícios sanáveis ou insanáveis;
• razões de acolhimento ou rejeição dos argumentos apresentados na defesa;

A Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA prevê que encerrada a instrução, o autuado deve ser notificado por via postal com aviso de recebimento, por notificação eletrônica, caso autorizado pelo autuado, ou por outro meio válido que assegure a certeza da ciência para apresentar alegações finais no prazo de 10 dias, bem como para se manifestar sobre eventual indicação de agravamento por reincidência (art. 108).

Em seguida, o processo administrativo é encaminhado para julgamento que deve ser proferido em até 30 dias (art. 108), que mesmo superado não gera nulidade.

Julgamento do auto de infração ambiental

Julgado o auto de infração ambiental, o autuado é notificado para pagar a multa, no prazo de 5 dias, ou solicitar o parcelamento administrativo do débito; formalizar a adesão à conversão da multa ambiental, se deferido o pedido nesse sentido; ou, interpor recurso.

Essa notificação contém a advertência de que o valor da dívida será incluído no Cadin, caso não haja pagamento ou interposição de recurso (art. 109).

Recurso administrativo

Caso interposto o recurso (art. 111) e cumprido seus requisitos (art. 112), cujo prazo é de 20 dias contados do recebimento da decisão, e não havendo retratação da autoridade julgadora que proferiu a decisão em primeira instância, será ele encaminhado à equipe responsável pela condução do processo em segunda instância administrativa que poderá, inclusive, determinar a produção de provas ou a realização de diligências (art. 115).

Em segunda instância, pode haver o aumento das penas impostas, mas se isso acontecer, o autuado deve ser notificado para apresentar impugnação.

Julgado o recurso, o autuado é notificado para pagar a multa, no prazo de 5 dias; solicitar o parcelamento do débito; ou aderir à conversão da multa ambiental, que ao nosso ver não possui desconto, como já mencionado no item 11.

Não efetivado o pagamento da multa, o autuado passa a ser considerado devedor, incluído no Cadin e o débito inscrito em Dívida Ativa.

Causas extintivas de punibilidade e revisão

A Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA também tratou das causas extintivas da punibilidade, quais sejam:

• a prescrição da pretensão punitiva;
• a morte do autuado; e,
• a extinção regular da pessoa jurídica de direito privado, antes de formada a coisa julgada administrativa (art. 119).

Como só existem duas instâncias administrativas no processo administrativo ambiental do IBAMA, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA tratou de definir que eventuais pedidos do autuado após a decisão irrecorrível que visem desconstituir ou modificar o julgamento serão considerados pedido de revisão (art. 120).

Conclusão sobre a IN 19/2023 do IBAMA

No mais, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA tratou das formas de parcelamentos de multas não inscritas na Dívida Ativa que podem ser parceladas com o próprio IBAMA, e após inscritas em Dívida Ativa com a PGF (artigos 124 a 126).

Sobre as regras temporais de aplicação, a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA expressamente adotou a teoria do isolamento dos atos processuais, que compreende cada ato processual de forma autônoma, de modo que a nova instrução processual tem aplicação imediata, respeitando-se os atos já realizados e os efeitos por eles produzidos sob o regime da instrução anterior (art. 128).

Isso significa, para nós, que as audiências de conciliação requeridas ou designadas na vigência da Instrução Normativa Conjunta MMA/IBAMA/ICMBIO 1, de 12 de abril de 2021 devem ser realizadas, bem como os descontos em caso de pedidos de conversão de multa.

Inclusive, o art. 131 da Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) prevê que o Presidente do IBAMA deve designar servidores para conduzir as audiências de conciliação ambiental pendentes de realização, enquanto o art. 132 assegura a sua realização ao autuado notificado até 06 de junho de 2023 da lavratura de auto de infração que continha expressa menção a requerimento de audiência de conciliação, bem como os descontos previstos anteriores (art. 136), cujo prazo para defesa será de 20 dias contados da sua realização, ainda que não haja o comparecimento do autuado à audiência.

Embora a Instrução Normativa 19/2023 (IN 19/2023) do IBAMA não tenha trazido nenhuma mudança significativa ao processo administrativo sancionador em comparação à instrução normativa anterior, a qual, como dito no início, parece-nos ter sido revogada tacitamente diante da ausência de expressa previsão nesse sentido.

E, o mais importante, esclareceu ponto que desde janeiro era desconhecido e gerava insegurança jurídica, qual seja, a realização das audiências de conciliação aos autuados que a requereram nos termos do regime jurídico anterior.