Anulação de Multa Ambiental por Queimada Involuntária

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DO JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE BARRETOS/SP

, brasileiro, casado, servidor público federal, CPF nº , Cédula de Identidade RG nº , residente e domiciliado em Brasília/DF, , devidamente representado por seu advogado (procuração anexa) que esta subscreve, vem, respeitosamente, à presença de V. Exa., propor a presente AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO E DE MULTA AMBIENTAL C/C PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA com fulcro nos arts. 294, 300, 319, 497, 536 e seguintes da Lei nº 13.105 de 2015, em face da PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE BARRETOS , inscrita sob CNPJ nº , cujos procuradores, com poderes para receber citação, encontram-se à CEP: , consoante as razões de fato e de direito que passa a expor.

1. DOS FATOS

A presente ação tem por objeto a anulação do Auto de Infração e Imposição de Multa (AIIM) nº, lavrado em razão de suposta queimada ocorrida em imóveis de propriedade do requerente, localizados à e 14 da Quadra 14, Jardim de Allah, nessa cidade de Barretos/SP, resultando na imposição de multa pecuniária, de natureza ambiental, no montante de .

Conforme será demonstrado, foram praticadas diversas ilegalidades pela autoridade administrativa, bem como que o requerente jamais fez uso de fogo na limpeza de seus lotes de terreno. Em verdade, trata-se de incêndio de autoria desconhecida, iniciado, provavelmente, às margens do passeio público com alta movimentação de transeuntes e sem qualquer conduta por parte do requerente, o que configura fato de terceiro.

Com efeito, restará evidenciada que a responsabilidade ambiental na esfera administrativa é subjetiva, conforme posição jurisprudencial consolidada, exigindo- se, em consequência, a existência de conduta dolosa ou culposa por parte do suposto infrator, e, que no caso concreto, verificou-se a nítida ocorrência de fato de terceiro, já que o fogo se iniciou às margens da via pública com alta movimentação de terceiros, incluindo, além do trânsito de veículos automotores, a circulação de pessoas a pé, em bicicletas e em veículos de tração animal (carroça).

Passamos ao exame detalhado dos fatos:

• DO AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE MULTA (AIIM)

Em 15/06/2021 foi lavrado Auto de Infração e Imposição de Multa (AIIM) nº  por Oficial de Fiscalização Ambiental vinculado à Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente da Prefeitura de Barretos/SP em desfavor do requerente sob a alegação de descumprimento dos arts. 38 e 38-A da Lei Municipal nº 2.109/1987 (Anexo 07), a saber:

Art. 38 – Ficam proibidas as queimadas, de qualquer natureza, em toda área urbana do Município de Barretos.

Art. 38-A – Caso o imóvel onde ocorreu a infração, edificado ou não, estiver em descumprimento com as leis municipais, principalmente no tocante a capina, limpeza de terreno e presença de muro, o proprietário responderá solidariamente pela autuação.

O referido Oficial de Fiscalização relatou no AIIM que “Em vistoria realizada no local no dia 05 de MAIO de 2021, motivado por REITERADAS DENÚNCIAS , foi constatado o ateamento de fogo no capim existente no local, […]” e diante deste indício, arbitrou o valor da multa em R$2.870,17 (dois mil oitocentos e setenta reais e dezessete centavos), para cada um dos dois lotes de propriedade do requerente, totalizando o montante de R$5.740,34 (cinco mil setecentos e quarenta reais e trinta e quatro centavos).

No caso, o referido AIIM apenas se limitou a fundamentar a autuação com base em reiteradas denúncias, não comprovadas e não identificadas no processo administrativo sancionador, e anotar a infração aos arts. 38 e 38-A da Lei Municipal nº 2.109/1987. Nada mais.

Nesse contexto, cabe registrar que o questionado processo administrativo sancionador não comprovou o descumprimento pelo requerente, na qualidade de proprietário dos imóveis, de qualquer dispositivo da legislação municipal aplicável, no que diz respeito à capina, limpeza, passeio calçado e presença de muro/obra de arte limitadora de propriedade, nos estritos termos das disposições do Código de Posturas do Município (Lei nº 2.109/1987), ante a inexistente emissão, pelos órgãos municipais competentes, de qualquer Notificação ou Auto de Infração e Imposição de Multa para este fim contra o requerente ou contra os imóveis de sua propriedade, em períodos mensais ou anuais imediatamente anteriores à vistoria in loco realizada em 05/05/2021 pelo agente de fiscalização ambiental.

Destarte, em que pese o requerente residir fora da cidade de Barretos, sempre manteve os imóveis de sua propriedade em atendimento às normas e diretrizes urbanísticas do Município, em especial quanto à limpeza regular dos referidos lotes sem fazer uso de queimadas.

• DA IMPRECISÃO NA MENSURAÇÃO DO SUPOSTO DANO E DA DESPROPORCIONALIDADE NA VALORAÇÃO DA MULTA

Importa registrar, ainda, que o Oficial de Fiscalização ao arbitrar o valor da multa não observou o regramento previsto no art. 39 e incisos da Lei Municipal nº 2.109/1987, que estabelece uma escala para a gradação do quantum pecuniário da multa, que, de forma objetiva, tem o seu valor apurado em razão da área efetivamente afetada com a eventual ou suposta “queimada”, conforme a seguir:

Art. 39 – Além das penalidades previstas nas legislações federal e estadual, sem prejuízos das responsabilidades penal e civil, as pessoas físicas e jurídicas que infringirem o disposto no artigo 38 desta Lei, ficam sujeitas às seguintes penalidades: (NR)

I – multa de R$ 328,40 (trezentos e vinte e oito reais e quarenta centavos) para queimadas cuja área atingida seja de até 10 (dez) metros quadrados, dobrada na reincidência;

II – multa de R$ 656,80 (seiscentos e cinquenta e seis reais e oitenta centavos) para queimadas cuja área atingida seja maior que 10 (dez) metros quadrados e igual ou menor que 60 (sessenta) metros quadrados , dobrada na reincidência;

III – multa de R$ 985,20 (novecentos e oitenta e cinco reais e vinte centavos) para queimadas cuja área atingida seja maior que 60 (sessenta) metros quadrados e igual ou menor que 100 (cem) metros quadrados , dobrada na reincidência; e

IV – multa de R$ 1.642,00 (mil seiscentos e quarenta e dois reais) para queimadas cuja área atingida seja maior que 100 (cem) metros quadrados , dobrada na reincidência.

Parágrafo único – Os valores das multas constantes dos incisos I a IV deste artigo, serão reajustados anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Desse modo, resta evidenciado que o Oficial de Fiscalização arbitrou ilegalmente a multa no limite máximo de incidência, como se a suposta queimada tivesse atingido área superior a 200m2 (duzentos metros quadrados), sem, contudo, apresentar junto ao AIIM os respectivos elementos comprobatórios que permitissem a mínima e adequada mensuração da área supostamente atingida.

Nesse contexto, cabe ressaltar que, os registros fotográficos anexados ao auto de infração NÃO evidenciam a ocorrência de flagrante do ato infracional alegado. Não se vislumbrando, assim, a existência de queimadas nos imóveis no exato momento da vistoria realizada pelo agente de fiscalização, a fim de identificar e comprovar a autoria do ato infracional.

Aliás, os registros fotográficos utilizados como comprovação dos vestígios de eventual queimada, cuja impressão fotográfica realizada em folha de papel do tipo “A4” é de péssima qualidade, não apresentam, gravados de forma indelével, a data e o horário da efetiva vistoria realizada pelo agente municipal e da constatação da alegada infração ambiental.

• DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR E DA AUSÊNCIA DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO

Consta ainda, do processo de instrução do referido AIIM (Anexo 02, fl. 1), que, em 30/06/2021 , o Secretário Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, solicitou que o AIIM fosse protocolado e remitido ao requerente. Porém, o AIIM foi postado apenas em 29/07/2021 , conforme demonstrativo de envio consultado no portal dos Correios (Anexo 03, fl. 23) e recebido pelo requerente em 12/08/2021.

Ressalta-se que, durante todo esse período, a requerida não emitiu qualquer notificação prévia ao requerente, de modo que tal postura se mostra em clara contrariedade ao que determina o próprio diploma legal municipal, no art. 92 da Lei Municipal nº 2.109/1987:

Art. 92 – A infração a qualquer dispositivo da presente Lei, ensejará, sem prejuízo das medidas de natureza civil e criminal cabíveis, NOTIFICAÇÃO AO INFRATOR , para regularização da situação no prazo que lhe for determinado.

Ante a ausência de emissão de Notificação, nos termos da supracitada legislação municipal vigente, não foi possível ao autuado, em sede de defesa prévia, a oportunidade para oferecimento de contestação e provas, em observância ao princípio constitucional do contraditório e ampla defesa, a fim de que, previamente à aplicação da multa ambiental, pudesse ser afastada a sua responsabilização administrativa por não restar demonstrada a sua autoria e o nexo causal e em decorrência da ausência de prova de culpa ou dolo.

Antes de prosseguir, cabe registrar a morosidade da administração municipal na condução do mencionado processo administrativo sancionador, por óbvio, em contradição com os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Vejamos:

(i) 05/05/2021 – vistoria realizada pelo agente de fiscalização ambiental, em que relata “motivado por reiteradas denúncias”;

1. Ora, se é mesmo verossímil a motivação apresentada pelo fiscal de “reiteradas denúncias”, por que estas não foram anexadas ou sequer mencionadas no respectivo processo de AIIM formalizado na Secretaria Municipal?
2. Ainda admitindo-se que, eventualmente, houve denúncias pretéritas, por qual razão o agente público demorou tanto para adotar as providências tempestivas, no sentido de notificar o requerente, na condição de proprietário dos imóveis, a fim de que se fossem adotadas, se fosse possível, providências que fizessem cessar eventual materialização do fato alegado?

(ii) 15/06/2021 – emissão do Auto de Infração e Imposição de Multa nº  pelo agente de fiscalização;

2. Decorreu-se um intervalo de 41 (quarenta e um) dias entre a visita do agente ao local dos fatos e a emissão do referido AIIM. Neste interregno, caso a administração pública municipal procedesse em conformidade com a legalidade (art. 92 da Lei Municipal nº 2.109/1987 – supramencionado) haveria tempo hábil à notificação prévia ao requerente.

(iii) 30/06/2021 – solicitação de formalização do processo administrativo (Anexo 02) pelo Secretário Municipal de Agricultura e Meio Ambiente:

02) pelo Secretário Municipal de Agricultura e Meio Ambiente:

1. Somam-se mais 15 (quinze) dias , após a emissão do AIIM nº , para que a administração municipal formalizasse a autuação em processo;
2. Naquele momento já se totalizavam mais de 56 (cinquenta e seis) dias sem qualquer notificação ao requerente;

(iv) 29/07/2021 – encaminhamento do Auto de Infração e Imposição de Multa (AIIM) ao requerente, totalizando:

1. 29 (vinte e nove) dias que processo do AIIM ficou parado na administração municipal, desde sua formalização;
2. 44 (quarenta e quatro) dias após a autuação consubstanciada no AIIM nº ;
3. 85 (oitenta e cinco) dias após a vistoria realizada pelo agente municipal no local alegado dos fatos.

Percebe-se assim a ilegalidade praticada pela administração na formação do processo que levou à lavratura do AIIM, seja pela fragilidade dos elementos probatórios, pela ineficaz aferição da extensão do fato, pela desproporcionalidade no arbitramento do valor da multa, pela ausência de prévia notificação do requerente para eventual regularização da situação e, principalmente, pela ilegalidade na imputação do fato ao requerente, em desacordo com a teoria da responsabilidade subjetiva.

• DO SUPOSTO ATEAMENTO DE FOGO

Há que se esclarecer que o alegado ateamento de fogo, objeto da questionada autuação, se iniciou provavelmente por atitudes de terceiros, uma vez que os lotes estão localizados em logradouro com imensa movimentação de transeuntes, de ciclistas e de carroceiros, além de veículos de passeio e de carga, entregadores e prestadores de serviços, tendo em vista que o bairro dotado de diversas obras de construção civil em andamento.

Assim, a ação involuntária de terceiros ao descartar a conhecida ponta de cigarro ou “bituca”, que associada à ação da natureza, pode ter atingida a residual vegetação, seca e rasteira, à margem do passeio público existente após a limpeza dos terrenos, cuja característica climática é própria do período de estiagem no mês de maio.

A esse respeito, cabe relembrar que as características geoclimáticas do munícipio, associadas à baixa umidade do ar, são propícias à ocorrência de queimadas involuntárias pelas áreas da cidade, como se observa em reportagens de jornais regionais:

Alerta de Queimadas – Defesa Civil – Os casos de aumento de focos incêndio aumentaram com o tempo seco e a estiagem em Barretos.

(Em Minuto Barretos, publicado em 18/07/2022,)

Barretos é a terceira cidade com maior número de queimadas em São Paulo, aponta Inpe – De janeiro a junho deste ano, foram registrados 189 casos no município, contra 132 no mesmo período em 2017.

(Em Portal G1, publicado em 08/07/2018)

Barretos registrou maior índice de queimadas do Estado em agosto Dados do INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) em todo o Estado de São Paulo mostra que foram registrados 17.328 focos de incêndio, durante o mês de agosto. Deste total, o município de Barretos, ocupa o 1º lugar, com 427 focos registrados no mês de agosto.

(Em Jornal de Barretos, publicado em 11/09/2020.)

Há, portanto, vastas evidências que reforçam o fato de que o suposto “ateamento de fogo” alegado pelo fiscal municipal, é na verdade, fenômeno fortuito decorrente de ato (voluntário ou não) de terceiro que, potencializado com as condições climáticas, deu início a referida queimada.

Neste ponto, cumpre registrar que o próprio ato administrativo sancionador ao mencionar uma conduta comissiva de “ateamento de fogo”, deveria, por obediência à sistemática que rege a aplicação de penalidades na esfera administrativa, demonstrar, nos termos da teoria da responsabilidade subjetiva, a autoria da queimada, cuja causa remanesceu desconhecida. Além disso, não demonstrou o nexo causal, nem dispôs sobre as características do ato infracional, onde e quando teve início, como e quando foi controlado, e quais as prováveis causas (criminoso, acidental, proposital).

• DO SILÊNCIO DA REQUERIDA EM FACE DOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Cientificado, em 12/08/2021, da multa ambiental, em que pese a ausência de Notificação para defesa prévia, o requerente apresentou, em 10/09/2021, recurso – Processo administrativo nº 15.237/2021 (Anexo 03) – à Senhora Prefeita do Município, nos termos previstos no referido AIIM nº  e no art. 4º do Decreto Municipal nº 5.065/1997 (Anexo 09), em que demonstrou cabalmente não ter provocado o alegado ateamento de fogo. Além disso, evidenciou a conformidade dos seus imóveis à legislação municipal aplicável e a regular limpeza dos terrenos sem fazer uso de queimada.

O recurso, apresentado tempestivamente, foi instruído suficientemente a fim de demonstrar que o autuado não incorreu em descumprimento de suas obrigações legais referentes ao Código de Posturas do Município e que inexiste responsabilidade a ser imputada ao requerente.

Entretanto, o que se constatou da decisão, além da ausente manifestação da autoridade competente (Prefeita do Município) – a quem foi dirigido o recurso, foi a inobservância, pela Municipalidade, do rito adequado ante a não tramitação e emissão de parecer pela Procuradoria Jurídica do Município, a quem deveria, em tese, analisar as razões de direito apresentadas pelo requerente.

Ocorre que, quem julgou e decidiu pela improcedência do recurso foi o Secretário Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, que sequer analisou a verdade material dos fatos, se limitando a citar o art. 38-A da Lei Municipal nº 2.109/1987 como fundamento para o indeferimento na sua totalidade do recurso apresentado.

Ora! Não se pode considerar como motivado um ato administrativo que não combate todos os argumentos e alegações trazidas pelo autuado em sede de recurso administrativo, limitando-se a decisões genéricas, vazias e padronizadas.

Assim, a mera enunciação do artigo da Lei não é suficiente para se considerar suprida a exigência de motivação.

Conforme consta de despachos (Anexo 03, fl.31) o recurso foi recebido em 23/09/2021 e em 29/09/2021 o Secretário de Agricultura e Meio Ambiente indeferiu o recurso “na sua totalidade”, se limitando a citar o artigo 38-A da Lei 2.109/1987, sem apresentar os elementos fáticos e/ou de direito fundamentando e motivando a sua decisão, nem mesmo manifestou-se quanto aos pedidos individualmente apresentados pelo requerente no recurso administrativo.

Surpreende o fato de que a administração municipal, até então morosa na condução do processo, levou menos de 5 (cinco) dias úteis para “indeferir” o pleito do requerente, o que reforça a tese de não terem sido apreciados os elementos de fato e de direito que lhe foram submetidos no recurso administrativo.

Ressalta-se que no mesmo expediente que indeferiu o recurso, o Secretário propôs ao requerente, nos termos do artigo 3º do Decreto Municipal nº 5.065/1997, a assinatura de Termo de Compromisso para o pagamento das multas reduzidas, acrescidas da doação de 12 (doze) mudas de árvores para o projeto municipal, à título de compensação ambiental. Entretanto, o requerente não registrou adesão naquele momento, visto a necessidade de adequada manifestação da administração e da autoridade competente, Prefeita Municipal, sobre o pleito apresentado.

Assim, ato contínuo, contra essa decisão, que recebida pelo requerente em 19/10/2021, foi interposto RECURSO HIERÁRQUICO À PREFEITA DO MUNICÍPIO, conforme Processo nº 20.557/2021 (Anexo 04), em 03/11/2021, em que se buscou reformar a decisão da autoridade julgadora de primeira instância objetivando a nulidade do Auto de Infração e Imposição de Multa nº , em razão da sua não observância, em suma, da teoria da responsabilidade administrativa subjetiva em matéria ambiental e dos requisitos legais e constitucionais do processo sancionador.

Contudo, o que se constatou mais uma vez, além da ausente manifestação da Senhora Prefeita do Município, na qualidade de autoridade superior da que emitiu a decisão de primeira instância e a quem foi destinado o recurso, foi a inobservância do devido processo legal diante da ausência de notificação do requerente da decisão proferida pelo Chefe de Gabinete da Prefeita, no sentido de arquivar o processo, após manifestação do próprio agente de fiscalização autor da autuação, de que não cabia mais recurso administrativo no âmbito daquele órgão ambiental.

Ora! De fato, o recurso não foi endereçado àquele órgão ambiental, o qual já havia decidido em primeira instância administrativa, e sim ao Chefe do Executivo, em sede de recurso hierárquico, pelo qual esperava-se que fossem analisadas as razões de fato e de direito não consideradas pela autoridade julgadora de primeira instância. No entanto, a resposta a este recurso em segunda instância foi suprimida e o autuado não obteve cientificação de qualquer decisão da autoridade competente.

A autoridade julgadora, responsável por decidir sobre as penas indicadas pelo agente de fiscalização ambiental e aplicar as penalidades, não pode se limitar ao exame da procedência ou não do auto de infração ambiental.

Igualmente, não pode decidir com base nos documentos apresentados durante o processo administrativo apenas pelo agente de fiscalização, mas deve, também, analisar o real valor dos documentos e alegações apresentadas tempestivamente pelo autuado.

Assim, quando se constata a omissão na análise da tese defensiva apresentada pelo autuado, tal omissão importa em ofensa ao princípio do devido processo legal, que abrange o duplo grau de jurisdição e a obrigatoriedade da fundamentação das decisões.

Enquanto ainda aguardava a manifestação quanto ao recurso hierárquico, o requerente foi surpreendido, em 09/03/2022 (Anexo 05, fls.17-28), com a notificação de lançamento do AIIM, com data de vencimento para 31/03/2022, sem que nem tivesse sido informado a respeito do resultado de seu recurso.

Assim, ainda em sede de recurso administrativo, foi apresentada pelo requerente, em 15/03/2022, IMPUGNAÇÃO DE EXIGÊNCIA FISCAL ao Secretário Municipal de Finanças, Processo nº 8.106/2022 (Anexo 05, fls.5-15), em face da emissão de Notificação de Lançamento, cuja exação pretendida pela Municipalidade foi refutada pelo autuado em razão da ausência de cientificação da decisão exarada pela autoridade competente no âmbito do recurso hierárquico com efeito suspensivo (Processo nº 20.557/2021). Que, conforme exposto, foi arquivado e o requerente não foi cientificado (Anexo 04, fl.13).

Novamente, não se observou o rito adequado do Processo nº 8.106/2022 (Anexo 05) ante a ausência de tramitação e de manifestação da Procuradoria-Geral do Município, a quem foi destinado o despacho emitido pela Chefe de Departamento de Receita, para apreciação.

Malgrado a impugnação da exigência fiscal, esta foi julgada e indeferida, em 29/08/2022, pelo Secretário Municipal de Negócios Jurídicos – e não pela Procuradoria-Geral do Município, com total afronta à jurisprudência consolidada dos

Tribunais, inclusive do E. TJSP, no sentido de que a aplicação de penalidade administrativa por infração ambiental rege-se pela teoria da responsabilidade subjetiva (Anexo 05, fl. 53).

Considerando todo o decurso temporal sem qualquer manifestação da administração municipal indicando a solução do conflito, o requerente, em 30/12/2022, encaminha manifestação de adesão ao TERMO DE COMPROMISSO (Anexo 06, fls.4- 7).

Conforme consta da mensagem de correio eletrônico (Anexo 06) o requerente não recebeu qualquer manifestação da Ré, a fim de se homologar o referido termo de compromisso. Então, em 04/01/2023, após diversas ligações tentando contato com a prefeitura municipal, recebeu do chefe de gabinete da prefeita a seguinte mensagem de e-mail: “Para conhecimento e providências”.

Novamente, diante do silêncio da administração, por meio de seu patrono, o requerente contatou o gabinete da prefeita a fim de compreender os próximos passos e o rito para formalização do referido Termo.

Assim, apenas em 13/01/2023, o chefe de gabinete da prefeita reencaminhou para as demais áreas da Prefeitura o TERMO DE COMPROMISSO do requerente com o seguinte despacho: “Para conhecimento e providências que fizeram necessárias, não entendo o procedimento e o solicitante esta cobrando uma posição” .

Contudo, até o presente momento, não houve manifestação da administração municipal de Barretos no sentido de homologar o acordo, por meio do referido termo de compromisso, ou encaminhar as orientações para a sua efetivação.

Registre-se que ao longo do enredo processual que o requerente a todo tempo manifestou interesse na solução da lide de forma consensual, pautando-se sempre pela boa-fé objetiva e buscando os meios alternativos para a solução de conflitos.

Desta feita, o requerente pretendia evitar a sobrecarga do Poder Judiciário, que vem experimentando nos últimos anos aumento exponencial de demandas, em descompasso com o crescimento das estruturas de suas serventias, principalmente com casos como este que poderia prontamente ter sido solucionado ainda no âmbito administrativo.

Entretanto, diante do silêncio da administração municipal na discussão da lide junto ao requerente, em claro movimento autoritário com único objetivo “arrecadatório” em detrimento à solução do problema, não se vislumbra alternativa a não ser socorrer-se ao Judiciário.

2. DO DIREITO

Pelos fundamentos jurídicos a seguir expostos, pretende-se, deste douto Juízo, o reconhecimento do direito pleiteado pelo requerente, com o devido amparo nas teses:

1. a) da responsabilidade administrativa ambiental subjetiva;
2. b) das nulidades do processo administrativo punitivo instruído pela administração municipal;
3. c) do cerceamento ao contraditório e ampla defesa;
4. d) do princípio da solução consensual de conflitos; bem como,
5. e) da presença dos pressupostos para a concessão da tutela de urgência.
   • DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL SUBJETIVA

Há que se frisar, antes de tudo, que a discussão aqui apresentada se opera no âmbito do direito administrativo sancionador, não podendo, conforme se aduz da conduta da Ré, confundir as distintas esferas e seus respectivos institutos, princípios e garantias.

Na lição de , ao tratar do rito do processo sancionador ambiental, “Retrocesso, na verdade, é olvidar-se a separação entre as esferas civis, penais e administrativas e pretender que elas sejam tratadas igualmente.” ( Direito Ambiental. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2021, p.216 ).

Assim, adentram-se às mais respeitadas doutrinas de Direito Ambiental que sustentam a inquestionável natureza subjetiva da responsabilidade administrativa ambiental.

No dizer de ( Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre. Livraria do Advogado, 2008. p. 222 ):

É possível concluir-se que a aferição de qualquer infração administrativa ambiental exige que a administração ambiental demonstre , dentre outras características, que o infrator agiu com dolo ou culpa , matéria que diz respeito com a subjetividade do agente. Isso significa que não se está diante de uma responsabilização cuja aferição se opera de forma objetiva necessitando apenas a comprovação do nexo entre o dano e sua respectiva autoria. Mas de uma análise sobre uma infração a um dispositivo legal em que se comina uma pena.

No ensinamento de ( O mito da responsabilidade objetiva no direito ambiental sancionador: imprescindibilidade da culpa nas infrações ambientais. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v. 57, p. 33-70, jan./mar., 2010. p. 68-69 ):

Não apenas a doutrina, mas a jurisprudência (inclusive comparada) também reconhece a necessidade do elemento subjetivo para que possa se aplicar a alguém qualquer sanção, mesmo que esta seja administrativa, da qual as ambientais são espécies. Isso porque, ainda que inconsciente, percebeu-se que a culpabilidade é princípio do direito sancionador aplicável às penalidades submetidas ao regime administrativo e não somente às infligidas pelo direito penal. (g.n.)

Nesse sentido, consolidou-se na jurisprudência pátria: o caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental.

O Colendo Superior Tribunal de Justiça reconhece que a responsabilidade administrativa por dano ambiental é de natureza subjetiva , não se embaraçando o direito administrativo sancionador com a responsabilidade civil em matéria ambiental.

A discussão sobre o tema se encontra atualmente superada, devido à decisão proferida pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, em sede de

Embargos de Divergência em Recurso Especial, nº 1., sob a relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, publicado em 12/06/2019, na qual assentou o entendimento que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva.

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA SUBMETIDOS AO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 2/STJ. EMBARGOS À EXECUÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO EM RAZÃO DE DANO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA .(g.n.)

3. Ocorre que, conforme assentado pela Segunda Turma no julgamento do REsp 1.251.697/PR, de minha relatoria, (DJe de 17/04/2012), a aplicação de penalidade administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados) , mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade , ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano. (g.n.).

Nesse sentido, o entendimento paradigma tem se consolidado e vem sendo aplicado de forma uníssona pela Corte, a saber:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 1.022, II, DO CPC/2015. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA POR DANO AMBIENTAL. QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. ADOÇÃO, PELA CORTE DE ORIGEM, DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA. ENTENDIMENTO QUE NÃO SE COADUNA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE SUPERIOR NA APURAÇÃO DO ILÍCITO AO MEIO AMBIENTE PARA FINS DE SANCIONAMENTO NA ESFERA ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DA OBSERVÂNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA DO AGENTE AO QUAL IMPUTADO O FATO. DOLO OU CULPA. DECLARAÇÃO CONTIDA NO ACÓRDÃO RECORRIDO DE QUE O RECORRENTE NÃO PRATICOU A CONDUTA DE QUEIMA DA PALHA DE CANA DE AÇÚCAR. INEXISTÊNCIA DA VONTADE DE PRATICAR O SUPOSTO ILÍCITO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO”. (STJ – REsp: SP 2019/, Relator: Ministro Benedito Gonçalves; Data do julgamento: 03/04/2020; Data de Publicação: DJ 14/04/2020)

Ou seja, a inexistência de indicação no auto de infração, identificando de forma clara e inequívoca quem foi o agente que praticou a conduta proibida, ou que gerou o dano ambiental, não cumpre o pressuposto básico para a imputação da sanção punitiva quanto à responsabilidade do requerente.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARGUMENTOS SUSCITADOS NAS CONTRARRAZÕES. MANIFESTAÇÃO. DESNECESSIDADE. DANO AMBIENTAL . AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. CARÁTER SUBJETIVO .

3. O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental tem caráter subjetivo, exigindo-se a demonstração de dolo ou culpa e do nexo causal entre conduta e dano. Precedentes. (AgInt no AREsp 826.046/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 5/4/2018).

Depreende-se, portanto, que o ato administrativo sancionador deve demonstrar a existência dos elementos subjetivos, não sendo mera faculdade esta caracterização, sob pena de invalidar todo o ato.

Há que se mencionar que a imputação de conduta por ato de infração ambiental sem que se verifique adequadamente o elemento subjetivo da conduta, bem como o nexo de causalidade e o resultado, pode levar a indiscriminada e injusta sanção, gerando inclusive risco de consequências irreparáveis a terceiros.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. JULGAMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU PELA RESPONSABILIDADE OBJETIVA. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA.

1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem, que considerou como subjetiva a responsabilidade da recorrente em infração administrativa ambiental.
2. Nos termos da jurisprudência do STJ, como regra a responsabilidade administrativa ambiental apresenta caráter subjetivo, exigindo-se dolo ou culpa para sua configuração.

Precedentes: REsp 1.640.243 Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 24/4/2017; AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7/10/2015; REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17/4/2012.

Na mesma direção, o Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo, assenta que a responsabilidade administrativa por infração ambiental exige a comprovação do dolo ou culpa do transgressor ao qual se atribui a conduta comissiva ou omissiva.

AÇÃO ANULATÓRIA MULTA AMBIENTAL QUEIMADAS EM LOTEAMENTO PERTENCENTE À AUTORA – NEXO DE CAUSALIDADE NÃO COMPROVADO – PRESUNÇÃO DE VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO AFASTADA – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO. Considerando-se que, a descrição das infrações apontadas na inicial tipifica condutas comissivas que não foram comprovadamente perpetradas pela autora, ausente, portanto, o nexo causal entre o dano ambiental e qualquer comportamento vedado pelo ordenamento, sendo que o simples fato de o incêndio que provocou os supostos danos ambientais ter ocorrido em terreno de propriedade da autora não permite a configuração do nexo causal capaz de torná-la responsável por tais atos , de rigor a procedência da demanda, para a desconstituição dos autos de infração. Sentença reformada. (TJSP, Apelação Cível nº 1005401- 62.2017.8.26.0229, Relator PAULO AYROSA. 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente, J. em 13/08/2020, g.n.)

Segundo consta dos autos, verifica-se que a questão controvertida cinge-se na nulidade de Autos de Infração e Imposição de Penalidade e Multa indicados na inicial, pela atribuição de responsabilidade objetiva à proprietária de imóvel que teria praticado conduta lesiva ao meio ambiente , consistente em realização de queimada.

A Lei Municipal que embasou as autuações (nº 2.464/10), proíbe a queima de material orgânico ou inorgânico na zona urbana e seu art. 3º estabelece a sanção para a queima de resíduos domiciliares (inciso I) e industriais ou comerciais (inciso II). No entanto, as autuações não descrevem nenhuma conduta, limitam-se a anotar a infração ao art. 3º sem outra descrição ou qualificação . (g.n.)

[…], ao contrário do que quer fazer crer a Municipalidade de Hortolândia, não há provas nos autos de que tenha a ora apelante incorrido nas infrações que lhe foram imputadas , ônus que competia à parte ré, nos termos do art. 373, II, do CPC, e do qual não se desincumbiu. (g.n.) Registre-se que não restou comprovada nos autos a autoria do incêndio, cuja causa remanesceu desconhecida . Nada se sabe sobre as características do evento danoso, onde e quando teve início, como e quando foi controlado, quais as prováveis causas (criminoso, acidental, proposital); nada se sabe sobre a condição dos lotes à época, sequer se estavam ou não adequadamente carpidos e limpos. (g.n.)

Ainda, em sede de Mandado de Segurança ( Apelação nº 1005324- 19.2018.8.26.0229, Rel. Des. Paulo Alcides, J. em 13/02/2020 ) restou evidente o entendimento pacificado da Turma julgadora sobre o tema, anulação de multa lavrada pela prática de queimada em terreno urbano, de que a mera propriedade do imóvel não autoriza a responsabilização .

Nessa esteira, o TJSP tem se posicionado de forma incisiva no sentido de que a ausência de prova de que o suposto infrator provocou a queimada afasta a sua responsabilização na esfera administrativa:

DIREITO AMBIENTAL – AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL – QUEIMA DA PALHA DE CANA – AUTORIA

IMPUTADA À AUTORA – NÃO COMPROVAÇÃO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. Tendo em vista que as provas constantes dos autos não demonstram ter a autora provocado a queima da palha de cana-de-açúcar ao ar livre em área a menos de um quilômetro do perímetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar público, como descrito no auto de infração, de rigor a manutenção da sentença e a improcedência do recurso da ré. (TJSP, Apelação/Reexame Necessário nº 0007022- 79.2012.8.26.0070, Relator PAULO AYROSA, 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente, J. em 21/05/2015, g.n.)

Aproximando-se do caso concreto, objeto da presente ação anulatória de auto de infração ambiental, os precedentes deste E. TJSP reconhecem que:

(i) não é possível atribuir responsabilidade administrativa quando não foi verificada conduta no sentido de fazer uso de fogo e a sua autoria for desconhecida ;

(ii) a mera propriedade do imóvel não autoriza a responsabilização por queimada ocorrida em terreno urbano;

(iii) a autuação não descreve nenhuma conduta e limita-se a anotar a infração aos artigos da legislação municipal sem outra descrição ou qualificação (no caso em tela o AIIM nº  anota a infração aos arts. 38 e 38-A da Lei Municipal nº 2.109/1987);

(iv) o simples fato de o incêndio que provocou os supostos danos ambientais ter ocorrido em terreno de propriedade do requerente não permite a configuração do nexo causal capaz de torná-lo responsável por tais atos.

In casu , o Auto de Infração e Imposição de Multa nº  se equivoca ao imputar ao requerente o ateamento de fogo no capim no local, o que, por si só, inviabiliza por completo qualquer possibilidade de sua responsabilização administrativa, ante a ausência da prática de uma conduta tipificada como ilícita do requerente e a ausência do nexo de causalidade.

Com efeito, não restou comprovado o caráter subjetivo da responsabilidade administrativa por dano ambiental na mencionada autuação com imposição de multa , ou seja, não houve a demonstração de dolo ou culpa e do nexo causal entre a conduta e o dano, que são condições imprescindíveis para a validade dos autos de infração ambiental, conforme evidenciado pelas razões de fato e de direito da presente exordial e provado à exaustão nos recursos administrativos interpostos.

Ainda, pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5º, inc. XLV, CF/88), aplicável não só no âmbito penal, mas também no âmbito do direito administrativo sancionador, não é possível aplicar auto de infração ambiental a pessoa que não tenha praticado o dano ambiental.

Há que se refutar, portanto, a imputação do AIIM ao requerente, tendo em vista a: a) ausência de demonstração de conduta comissiva na prática de” ateamento de fogo “, conforme descrito no AIIM; b) ausência de demonstração de conduta omissiva, uma vez demonstrado que o requerente tem observado, nos estritos termos exigidos pelo Código de Posturas do Município (Lei nº 2.109/1987), todo o zelo e cuidado, no que diz respeito à capina, limpeza, passeio calçado, dentre outros.

Assim, no caso em apreço, inexistentes elementos a embasar a responsabilidade do requerente pela queimada ocorrida nos terrenos de sua propriedade indicados nesta inicial, resta, por óbvio, ilegal o AIIM por atribuir ao requerente sanção apenas pelo fato de ser o proprietário dos imóveis.

Por consequência e justiça, roga-se a anulação do AIIM nº .

• DOS VÍCIOS E NULIDADES DO AIIM – LIMITAÇÕES AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA

Além da ausência do caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental, como exposto, a emissão do Auto de Infração e Imposição de Multa nº  não observou o princípio constitucional do contraditório e ampla defesa e não está em consonância com o art. 92 da Lei Municipal nº 2.109/1987 e com o art. 43, inciso I, da Lei Municipal nº 2.879/1994 (Anexo 08).

Dentre as chamadas garantias processuais a Constituição Federal assegura que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5º, LIV), além de consagrar a plenitude do direito de defesa estabelecendo que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV).

Nessa mesma linha, a Constituição Estadual Bandeirante não deixa dúvidas sobre o tema ao dispor em seu art. 4º que:

“Art. 4º. Nos procedimentos administrativos, qualquer que seja o objeto, observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo legal, especialmente quanto à exigência da publicidade, do contraditório, da ampla defesa e do despacho ou decisão motivados”

Na esteira do texto constitucional, estabelece o art. 92 do Código de Posturas do Município (Lei nº 2.109/1987) que ” a infração a qualquer dispositivo da presente Lei , ensejará, sem prejuízo das medidas de natureza civil e criminal cabíveis, NOTIFICAÇÃO AO INFRATOR, para regularização da situação no prazo que lhe for determinado.” (g.n.)

Pois bem! Observa-se que o mencionado art. 92 dispõe, sem qualquer ressalva ou exceção , que a infração a qualquer dispositivo da Lei Municipal nº 2.109/1987, independentemente da sua natureza (seja fato consumado ou não!) será objeto de NOTIFICAÇÃO ao infrator. Portanto, tem-se que o cometimento das infrações previstas nos art. 38 e 38-A do mesmo diploma legal carecem de notificação ao infrator. Fato não observado pela administração municipal.

Entretanto, o que se constatou é que a lavratura do AIIM nº  ocorreu à revelia do próprio Código de Posturas do Município ao não oportunizar ao autuado, em sede de defesa prévia à homologação pela autoridade competente da autuação com imposição de multa, o contraditório e ampla defesa no âmbito do processo administrativo sancionador instaurado.

Não obstante a apresentação de recursos administrativos a partir do recebimento do referido auto de infração e imposição de multa, em que se buscou – nessa fase – a impugnação da autuação, não foi possibilitado ao autuado a apresentação de defesa prévia que permitisse contestar a acusação e produzir prova de seu direito. Tudo em observância ao devido processo legal, a fim de se afastar a sua responsabilização administrativa decorrente do alegado ato infracional ambiental, demonstrando a ausência de sua autoria, de nexo causal e de culpa ou dolo.

Ainda nesse contexto, a Lei Municipal nº 2.879/1994, que dispõe sobre a política de meio ambiente, estabelece:

Art. 43 – Os infratores dos dispositivos da presente Lei e seus regulamentos, ficam sujeitos às seguintes penalidades sucessivas:

I – Advertência por escrito, em que o infrator seja notificado para fazer cessar irregularidade, sob pena de imposição de outras sanções previstas nesta Lei;

II – Em caso de continuidade da infração, será aplicada multa;

III – Suspensão de atividades, até correção das irregularidades, salvo os casos reservados à competência da União;

IV – Cassação de alvarás e licenças concedidas, a ser executada pelos órgãos competentes do Executivo Municipal, em atendimento a parecer técnico emitido pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente; V – A perda da restrição de incentivos e benefícios concedidos pelo

Poder Público.

• 1º – As penalidades previstas neste artigo serão objeto de especificação em regulamento de forma a compatibilizar a penalidade com a infração cometida levando-se em consideração sua natureza, gravidade e consequência para a coletividade.
• 2º – Nos casos de reincidência as multas serão aplicadas em dobro. (g.n.)

E aqui, mais uma vez observa-se a incompatibilidade do ato administrativo sancionador, materializado pela lavratura do AIIM nº , com as disposições do art. 43, inciso I, da Lei Municipal nº 2.879/1994.

Além disso, verifica-se, nessa seara de infração administrativa ambiental, que a aplicação da contestada multa pelo AIIM nº , nos termos da gradação prevista no art. 39 do Código de Posturas do Município (Lei nº 2.109/1987), não está em consonância com o disposto no art. 43 da Lei nº 2.879/1994, que dispõe sobre a política ambiental no município. Pois que, o art. 43 desta Lei, acima transcrito, estabelece a aplicação sucessiva de penalidades: inicia-se com a aplicação de advertência por escrito (previsto no inciso I) e, depois sim, em caso de continuidade da infração, a aplicação de multa (previsto no inciso II).

De igual forma, a gradação prevista no mencionado art. 39 da Lei Municipal nº 2.109/1987, não está em conformidade com as disposições previstas no art. 1º do Decreto Municipal nº 5.065/1997, que tem o condão de regulamentar, nos termos do § 1º do supracitado art. 43, as penalidades a serem aplicadas ao infrator ambiental.

De todo modo, conforme previsto pelo art. 92 da Lei Municipal nº 2.109/1987 e pelo art. 43, inciso I, da Lei Municipal nº 2.879/1994, acima transcritos, o requerente deveria ter sido previamente notificado da alegada infração ambiental.

Sobretudo, quando se constata que a administração pública municipal levou 41 dias, desde a vistoria realizada nos imóveis, para lavrar o recorrido auto de infração com imposição de multa. Tempo suficiente, antes de aplicar a multa propriamente dita, para, em sede de defesa prévia, o autuado tomar ciência da acusação, ter vista dos autos, oferecimento de contestação e provas.

No entanto, o que se viu, contrariando os mencionados diplomas legais, a doutrina e a jurisprudência, foi um comportamento dos agentes públicos que resultou na inobservância do procedimento legal, cerceando o direito de defesa do autuado na esfera administrativa, em sede de defesa prévia.

A propósito, a jurisprudência do E. TJSP ( Apelação nº 0050859- 11.2010.8.26.0506, Rel. Des. Décio Notarangeli, J. em 22/05/2017 ) é no sentido de que a aplicação de multa deve ser precedida de notificação preliminar e que a ausência de notificação prévia e válida acarreta ofensa ao devido processo legal, ao contraditório e a ampla defesa.

Do voto do Relator colhe-se o seguinte excerto:

Conforme ensina HELY LOPES MEIRELLES a defesa” é garantia constitucional de todo acusado, em processo judicial ou administrativo (art. 5º LV), e compreende a ciência da acusação, a vista dos autos na repartição, a oportunidade para oferecimento de contestação e provas, a inquirição e reperguntas de testemunhas e a observância do devido processo legal (due process of law) “, reiterando, uma vez mais, a assertiva de que ” processo administrativo sem oportunidade de ampla defesa ou com defesa cerceada é nulo “(Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 33a edição, 2007, pág. 692). (g.n.)

Neste contexto, a notificação prévia e tempestiva oportunizaria ao requerente, por exemplo, a verificação in loco, da extensão da suposta área atingida pela” queimada “. Seria, portanto, elemento essencial para resguardar a garantia de contraditório e ampla defesa ao requerente, de modo que, apenas assim, poderia ser aferida a ilegalidade ou desvio de poder (finalidade) do agente municipal (utilização do AIIM com objetivo meramente arrecadatório), por fim constituindo-se o gênero abuso de poder.

Nesse sentido, a respeito do desvio de poder ou do desvio de finalidade, DI PIETRO ( Direito Administrativo. 36a ed. Rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2023. p. 273 ) ensina que são os indícios que levam à conclusão de que a Administração ou os seus agentes conduziram os atos em inconformidade legal:

A grande dificuldade com relação ao desvio de poder é a sua comprovação, pois o agente não declara a sua verdadeira intenção; ele procura ocultá-la para produzir a enganosa impressão de que o ato é legal. Por isso mesmo, o desvio de poder comprova-se por meio de indícios; são os” sintomas “a que se refere Cretella Júnior (1977:209- 210).

” a)a motivação insuficiente,

1. b) a motivação contraditória,
2. c) a irracionalidade do procedimento, acompanhada da edição do ato ,
3. d) a contradição do ato com as resultantes dos atos,
4. e) a camuflagem dos fatos,
5. f) a inadequação entre os motivos e os efeitos,
6. g) o excesso de motivação”. (g.n)

Conforme mencionado na presente inicial, ante a ausência de emissão de notificação preliminar, nos termos previstos no art. 92 da Lei Municipal nº 2.109/1987 e no art. 43, inciso I, da Lei Municipal nº 2.879/1994, o autuado interpôs recursos administrativos impugnando a aplicação e cobrança da multa por infração ambiental, tendo em vista que a Municipalidade de Barretos ao emitir o referido AIIM nº , além de não observar o caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental, afrontou o princípio constitucional do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

Contudo, os recursos, em cujos processos administrativos verificaram-se vícios de legalidade e ofensa ao princípio do devido processo legal, foram julgados improcedentes.

Nos recursos administrativos apresentados pelo autuado, constatou- se a inobservância do rito adequado e ausência de motivação pela administração pública municipal, conforme veremos na sequência .

Ou seja, restaram ausentes os elementos jurídicos mínimos para a conformação de decisão em processo administrativo, quais sejam:

(i) competência : traduzida pela ausência de manifestação expressa da autoridade competente, nos termos previstos no art. 4º do Decreto Municipal nº 5.065/1997.

Art. 4º – Ao infrator penalizado caberá recurso ao Prefeito Municipal , dentro do prazo máximo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento e ciência do Auto de Infração.

Conforme relatado na síntese dos fatos dessa peça:

(i.a) O recurso administrativo apresentado à Prefeita Municipal foi julgado pelo Secretário Municipal de Agricultura e Meio Ambiente sem qualquer manifestação do Gabinete da Prefeita;

(i.b) O recurso hierárquico apresentado à Prefeita, em face da decisão denegatória da autoridade de primeira instância, foi arquivado pelo Chefe de Gabinete da Prefeita sem qualquer análise de mérito e julgamento da autoridade competente a quem foi destinado o recurso, ou seja, a Prefeita Municipal;

(i.c) A impugnação de exigência fiscal apresentada ao Secretário Municipal de Finanças, em face da Notificação de lançamento e cobrança da multa ambiental – haja vista que o recurso hierárquico foi arquivado sem análise e julgamento pela autoridade competente de segunda instância e sem qualquer cientificação do requerente, foi despachada para apreciação da Procuradoria-Geral do Município, enquanto que o Secretário Municipal de Negócios Jurídicos que analisou e decidiu pelo indeferimento da impugnação do AIIM nº .

(ii) motivo : a ausência ou apresentação de motivo diverso, além de inviabilizar a possibilidade de ampla defesa, macula o processo, conforme assevera a teoria dos motivos determinantes.

No julgamento de primeira instância, realizado pela autoridade ambiental à revelia da competência prevista na legislação do Município, o recurso foi indeferido com base no art. 38-A da Lei Municipal nº 2.109/1987.

Art. 38-A – Caso o imóvel onde ocorreu a infração, edificado ou não, estiver em descumprimento com as leis municipais, principalmente no tocante a capina, limpeza de terreno e presença de muro, o proprietário responderá solidariamente pela autuação.

Como se sabe, a mera enunciação do artigo da Lei não é suficiente para se considerar suprida a exigência de motivação. A motivação não pode limitar-se a indicar a norma legal em que se fundamenta o ato administrativo decisório.

A decisão de segunda instância, emitida pelo Secretário Municipal de Negócios Jurídicos, sequer analisou a tese defendida pelo requerente no bojo do recurso, relativa à ausência do caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental na lavratura do AIIM nº , em razão de que não houve a demonstração de dolo ou culpa e do nexo causal entre a conduta e o dano, que são condições imprescindíveis para a validade dos autos de infração ambiental, conforme jurisprudência consolidada dos Tribunais, inclusive do E. TJSP.

Ao contrário, a decisão de segunda instância limitou-se, em síntese:

(i) a contestar a inobservância ao devido processo legal em razão da ausência de Notificação ao autuado, condição prevista no art. 92 do Código de Posturas do Município, sob a alegação de que” no caso de ateamento de fogo em terreno não é possível a aplicação do referido artigo, pois se trata de fato consumado .”

A verdade é que, ainda que se trate de fato consumado, a Notificação prévia, conforme preceitua a doutrina e a jurisprudência, tem o condão de oportunizar ao autuado, em sede de defesa prévia, o contraditório e a ampla defesa a fim de afastar a imputação de responsabilização, a qual se materializa pela emissão do auto de infração com imposição de multa. Portanto, não se confunde com a defesa apresentada, em sede de recurso administrativo, em face da exação pretendida pelo AIIM nº .

(ii) a alegar que o proprietário responde pela infração nos termos do art. 38-A do Código de Posturas do Município.

No caso em apreço, já em sede de recurso administrativo, em nenhum momento as decisões das autoridades julgadoras, incluindo a autoridade ambiental (decisão em primeira instância), rechaçaram as alegações do autuado quanto à ausência de comprovação de autoria do ato infracional; que, na condição de proprietário dos imóveis, não concorreu para a alegada queimada em seus imóveis; e, que não houve a demonstração de dolo ou culpa e do nexo causal entre a conduta e o dano. E aqui, mais uma vez, a motivação limitou-se a indicar a norma legal em que se fundamentou o ato administrativo.

Reitera-se, em nenhuma das decisões restou comprovado o descumprimento da legislação municipal pelo autuado, no que diz respeito à capina, limpeza, passeio calçado e presença de muro/obra de arte limitadora de propriedade, nos estritos termos exigidos pelo Código de Posturas do Município (Lei nº 2.109/1987).

Está evidente que, no âmbito do recurso administrativo interposto em face do AIIM nº , apenas foi oportunizado o direito de defesa e o contraditório para cumprimento de formalidade legal, de modo que, a autuação foi mantida sem que a defesa, os argumentos, as arguições e as provas juntadas pelo autuado fossem analisados pelas autoridades julgadoras, limitando-se a análise genérica e vazia, que ofende o princípio da motivação e conduz à procedência da presente ação declaratória de nulidade do ato administrativo de multa ambiental.

Ora! Não se pode considerar como motivado um ato administrativo que não combate consistentemente a defesa apresentada pelo autuado, cujas análises não indicam os pressupostos de fato e de direito de suas decisões e que se limitam a manifestações genéricas, vazias e padronizadas, com a mera enunciação do artigo da lei.

Logo, a fundamentação e motivação, de acordo com a doutrina, os preceitos legais e os princípios constitucionais, tem como pressuposto a análise das alegações apresentadas pelo autuado, o efetivo contraditório e o exercício da ampla defesa. Em última análise, trata-se do respeito ao devido processo legal.

Ocorre que as decisões acostadas aos processos administrativos não consistem em motivação explícita, clara e congruente, muito menos possuem a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos aptos a desqualificar a defesa do autuado, justamente porque não houve qualquer análise do que foi sustentado pelo recorrente. Daí, que deve ser julgada procedente esta ação declaratória de nulidade de ato administrativo de multa por infração ambiental.

Cabe lembrar, que a motivação funciona como instrumento para verificar se a administração pública fez cumprir os princípios constitucionais, como o da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência, previstos no art. 37 da CF/88.

No ensinamento de DI PIETRO ( Direito Administrativo. 36a ed. Rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2023. p. 245-251 ), o princípio da motivação exige que a administração pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. E que a sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.

Ainda, no que diz respeito à teoria dos motivos determinantes, a ilustre doutrinadora assevera:

Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionários , pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao interessado como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade do ato , até mesmo pelos demais Poderes do Estado… Ainda relacionada com o motivo, há a teoria do motivos determinantes, em consonância com a qual a validade do ato se vincula aos motivos indicados com seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros. […]

A motivação não pode limitar-se a indicar a normal legal em que se fundamenta o ato . É necessário que na motivação se contenham os elementos indispensáveis para controle da legalidade do ato, inclusive no que diz respeito aos limites da discricionariedade. É pela motivação que se verifica se o ato está ou não em consonância com a lei e com os princípios a que se submete a Administração Pública. Verificada essa conformidade, a escolha feita pela Administração insere-se no campo do mérito. A exigência de motivação, hoje considerada imprescindível em qualquer tipo de ato, foi uma das maiores conquistas em termos de garantia da legalidade dos atos administrativos. (g.n.)

Realce-se que a observância do devido processo legal, com respeito ao contraditório e à ampla defesa, não se encerra ao se oportunizar ao autuado a contradita da alegada infração que lhe é imputada. Se faz necessário, na observância coerente desse princípio constitucional, que o recurso apresentado e todos os documentos e alegações de fato e de direito, assim como as postulações no curso do processo, sejam analisadas e exerçam influência na tomada de decisão. O que não aconteceu no caso em comento.

Assim, como exposto na presente peça, apenas facultar a apresentação de recurso, mas não permitir que os argumentos e documentos apresentados influam no convencimento da autoridade julgadora de forma isenta, não prestigia o princípio que assegura ao autuado por infração ambiental que se defenda, mas tão somente significando o cumprimento de uma formalidade legal pela administração pública, que só gera mais ônus ao autuado.

Repise-se, no âmbito dos recursos administrativos interpostos, o autuado demonstrou exaustivamente a ausência de sua responsabilidade administrativa pela alegada infração ambiental e que não restou demonstrado o dolo ou culpa e o nexo causal entre a conduta e o dano – que são condições imprescindíveis para a validade dos autos de infração ambiental – conforme evidenciado na presente exordial.

No entanto, tais argumentos não foram objeto de análise pela autoridade ambiental (em primeira instância) e muito menos pela autoridade jurídica (em segunda instância), cujas decisões se limitaram a indicar a norma legal, art. 38-A do Código de Posturas, em que se fundamenta o ato. Sem qualquer outra motivação que fundamente a legalidade do AIIM nº .

Frise-se que a extensão automática da responsabilidade pela infração, de que trata o art. 38 da Lei Municipal nº 2.109/1987, ao proprietário dos imóveis onde tenha ocorrida a queimada, conforme estabelece o art. 38-A do mesmo diploma legal, afronta a teoria da responsabilidade administrativa ambiental consolidada pela jurisprudência dos Tribunais, inclusive do E. TJSP.

Sem embargos, a literalidade do art. 38-A representa grave ofensa ao devido processo legal e inviabiliza o exercício da ampla defesa e do contraditório ( CF/88, art. 5º, LIV e LV), ao estabelecer a punição aos proprietários dos imóveis, independentemente da instauração de um processo administrativo sancionador específico, e, ainda, sem que os proprietários sejam chamados, por meio de Notificação, para o exercício do direito de defesa e do contraditório em sede de defesa prévia à homologação do auto de infração ambiental pela autoridade competente.

Ademais, em nenhum momento a administração pública municipal comprovou o descumprimento pelo autuado da legislação, no que diz respeito à capina, limpeza, passeio calçado e presença de muro/obra de arte limitadora de propriedade, nos estritos termos do Código de Posturas do Município, como faz crer as decisões exaradas pelas autoridades de primeira e segunda instância ao fazer mera indicação do art. 38-A da Lei Municipal nº 2.109/1987 como fundamento do ato administrativo.

Portanto, tendo a Municipalidade de Barretos se limitado a negar a pretensão do autuado, sem qualquer fundamento plausível e sem realizar a efetiva subsunção da norma ao caso concreto ou análise inequívoca das alegações e provas apresentadas, baseando-se unicamente na mera enunciação do artigo da Lei como fundamento, deve ser julgada procedente a presente ação anulatória de auto de infração e imposição de multa ambiental com pedido de tutela antecipada.

• DO DIREITO AO TERMO DE COMPROMISSO AMBIENTAL

Não obstante restar ausente o caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental no caso em tela, o autuado manifestou adesão ao Termo de Compromisso a que se refere o documento acostado à fl. 08 do Processo nº 9.538/2021 (Anexo 02, fl.13), tendo como pressuposto o fim da presente controvérsia ainda na esfera administrativa para não sobrecarregar o já sobrecarregado Poder Judiciário.

Desse modo, o requerente buscou, via adesão ao referido termo de compromisso, resolução da lide em prestígio ao princípio da conciliação, conforme prevê o próprio CPC de 2015.

Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.

• 1º É permitida a arbitragem, na forma da lei.
• 2º O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.
• 3º A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial. (g.n.)

A formalização do referido Termo de Compromisso está em consonância com o art. 3º do Decreto Municipal nº 5.065/1997.

Art. 3º – O infrator que, por termo de compromisso aprovado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente, se obrigar à adoção de medidas específicas para cessar e corrigir a degradação ambiental, terá a multa reduzida em 70% (setenta por cento).

Embora a Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente tenha concedido o prazo de apenas 15 dias para o autuado manifestar concordância ao Termo de Compromisso proposto, em que consiste no recolhimento da multa ambiental reduzida em 70%, mediante o fornecimento pelo autuado de 12 (doze) mudas de árvores a serem utilizadas no”Projeto Mais Verde Mais Vida, ressalta-se que o autuado não exerceu anteriormente o direito previsto no mencionado art. 3º do Decreto Municipal nº 5.065/1997, em razão de que não havia exaurida ainda a fase recursal administrativa.

Conforme exposto na presente exordial, nos processos administrativos recursais constataram-se vícios de legalidade e ofensa ao princípio constitucional do devido processo legal e ampla defesa, resultando na inobservância do rito adequado e ausência de motivação pela administração pública municipal.

Em consequência, amparado pelo art. 5º, XXXIV, a e LV da CF/88, o autuado fez valer o direito constitucional de petição em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, em que é garantido o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Assim, interpôs recurso hierárquico em face da decisão de primeira instância.

Portanto, a limitação do prazo de 15 dias para o autuado manifestar concordância ao Termo de Compromisso é caracterizada como cerceamento de defesa e ofensa aos princípios constitucionais, haja vista que não tinha esgotada ainda a fase recursal. Além disso, foi a administração municipal quem deu causa à morosidade nas análises e julgamento dos recursos interpostos, em que restou ausentes os elementos jurídicos mínimos para a conformação de decisão em processo administrativo, conforme anteriormente exposto.

Ainda, nos termos do enunciado da Súmula Vinculante 21 do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional a exigência ou condicionantes que visem a limitar ou restringir a possibilidade de recurso na esfera administrativa.

Ademais, o disposto no art. 3º do Decreto nº 5.065/1997 não estabelece nenhuma condicionante, seja de natureza recursal ou de prazo ou qualquer outra, para o autuado exercer o direito de recolhimento de multa pecuniária reduzida em 70%, mediante apresentação de termo de compromisso aprovado pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente.

Considerando a apresentação e o encaminhamento pelo autuado dos pressupostos de fato e de direito para adesão ao Termo de Compromisso, a Municipalidade de Barretos foi requerida a encaminhar as guias de recolhimento no valor de , correspondente à multa reduzida em 70% de cada lote, e informar o endereço para entrega das mudas de árvores a serem doadas ao “Projeto Mais Verde Mais Vida”. Tudo em conformidade com o Termo de Compromisso proposto pela Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente e em consonância com o art. 3º do Decreto nº 5.065/1997. Entretanto, até o presente momento não houve qualquer manifestação das autoridades municipais responsáveis pelo procedimento.

Ante a ausência de providências das autoridades instadas com o encaminhamento pelo autuado do Termo de Compromisso, importa ressaltar que o princípio constitucional da impessoalidade, de acordo com a doutrina, tem como objetivo coibir a prática de atos pelo gestor público que visem a atingir fins pessoais, impondo, assim, a observância das finalidades públicas. Vedando, portanto, atos e decisões administrativas motivadas por represálias, favorecimentos, vínculos de amizade, nepotismo, dentre outros sentimentos pessoais desvinculados dos fins coletivos.

Nesse contexto, convém salientar que a administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, ou revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial, em consonância com o princípio da autotutela e da Súmula 473 do STF.

Assim, diante do silêncio da administração municipal para, mediante formalização do mencionado Termo de Compromisso, pôr fim à controvérsia e encerrar este contencioso administrativo, o autuado se vê compelido a apresentar a presente ação anulatória de auto de infração e imposição de multa ambiental, pelas razões de fato e de direito apresentadas, em especial quanto ao caráter subjetivo da responsabilidade administrativa ambiental não observado pelo AIIM nº .

3. DA TUTELA ANTECIPADA DE URGÊNCIA

Dispõe o artigo 300 do Código de Processo Civil que pode o juiz antecipar os efeitos da tutela de urgência, quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

O caso em apreço satisfaz, notoriamente, os pressupostos para que seja deferida a antecipação dos efeitos da tutela nos termos legais.

Primeiramente, a prova inequívoca da verossimilhança da pretensão autoral está presente na farta documentação juntada aos autos, contemplando inclusive as cópias dos processos administrativos municipais, em que se materializam os fatos aqui narrados, bem como a inequívoca jurisprudência do STJ e do TJSP, evidenciando o direito assistido ao requerente.

Outrossim, no presente caso também existe o perigo de graves danos serem causados ao requerente no caso de demora na prestação jurisdicional, como a inscrição em dívida ativa e a possível execução dos valores do AIIM. Assinale-se que, conforme relatado nesta exordial, a prefeitura municipal chegou a emitir e enviar as guias de cobrança do AIIM enquanto o requerente ainda aguardava resposta de seu recurso administrativo.

O fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação decorre da própria natureza da causa e exsurge de a iminência do requerente sofrer as penalidades jurídicas no bojo da execução fiscal.

Assim, é necessária a imediata suspensão da eficácia dos atos administrativos questionados, sob risco de acarretar ao requerente diversos constrangimentos e impedimentos de toda ordem, inclusive financeira.

Frisa-se, ainda, a inexistência de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão, uma vez que acaso seja decidido ao final que cabe ao requerente o pagamento, seja da multa integral, seja da multa reduzida, conforme estabelecido no termo de compromisso, esta poderá ser satisfeita com o posterior recolhimento pelo requerente.

Por tais razões, requer o requerente o deferimento da tutela de urgência, inaudita altera parte , para que seja determinada a nulidade do AIIM nº  aplicado pela Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, bem como de todos os efeitos dele decorrentes, nestes abrangidos a multa, determinando que a requerida se abstenha de exigir do requerente o pagamento do referido montante.