Anulação de Multa da AMMA por Painel de LED Publicitário

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA __ VARA DA

URGENTE – PEDIDO LIMINAR

, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº , com sede à CEP , vem, por seu advogado infra-assinado, com procuração em anexo e endereço profissional descrito no rodapé, propor a presente AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO em face da AGENCIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE – AMMA, autarquia municipal (art. 27 da Lei Municipal nº 8.537/07), inscrita no CNPJ sob o nº , com sede à , pelos fatos e fundamentos narrados a seguir.

1. DOS FATOS

A requerente é pessoa jurídica cujo objeto social consiste na fabricação e comercialização de painéis eletrônicos de LED, bem como a exploração de espaços publicitários por meio de veiculação de mídia OOH (out of home) .

Em virtude disso, por entender como atividade potencialmente poluidora do ponto de vista visual, a AMMA – AGÊNCIA MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE realiza fiscalizações diversas.

Contudo, até o final de 2023, não existia legislação específica em Goiânia sobre a veiculação de mídia digital em painéis eletrônicos e não havia delegação legal para a edição de atos normativos/regulamentadores por parte da autarquia ambiental.

Na data de 26/06/2023, compareceu na rua, um fiscal da Agência Municipal do Meio Ambiente, tendo lavrado um auto de infração de nº em desfavor da requerente sob o seguinte argumento:

“Encontra-se desenvolvendo atividade no ramo de agenciamento de espaços para publicidade considerado efetivo/potencialmente poluidor sem a devida autorização emitida pela AMMA”.

Assim, foi apontado pela fiscal a violação ao art. 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008 c/c art. 70 e 75 da Lei 9.605/98 e art. 1º do Decreto Municipal nº 2.149/08, aplicando assim penalidade de multa.

Além disso, foi lavrado também auto de notificação/orientação de nº  no dia 26/06/2023 com a determinação de que o dispositivo de transmissão em questão fosse desligado, até que fosse apresentada a devida autorização de funcionamento.

Contudo, excelência, em que pese a requerente ter sido a FABRICANTE do referido painel de LED, este painel foi objeto de contrato de compra e venda firmado com a pessoa jurídica, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº , com sede à CEP , que é a proprietária do imóvel onde o painel se encontra.

Tal fato foi demonstrado por meio da defesa apresentada no dia 14/07/2023, contudo, a agência em questão simplesmente ignorou tal informação, prosseguindo com o auto de infração em face da requerente.

E como se não fosse o suficiente, a lavratura do referido auto de infração fere o princípio da legalidade, já que não há norma legal que justifique a sua aplicação.

Assim, não restou alternativa a não ser a propositura da presente demanda visando a anulação do auto de infração em questão, o que desde já se requer.

2. DO MÉRITO
   • Da ofensa ao princípio da legalidade administrativa – impossibilidade de edição de ato normativo limitador de liberdades individuais sem que haja prévia e expressa autorização legal

Extrai-se do art. 5º, II da Constituição Federal o princípio da legalidade, a qual é entendida no âmbito administrativo como dever de atuação dentro dos limites estabelecidos pela Lei.

II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

Neste sentido, cabe à lei em sentido estrito a determinação dos limites de atuação dos atos administrativos.

No presente caso, o próprio auto de infração estabelece como legislação aplicável o art. 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008 c/c art. 70 e 75 da Lei 9.605/98 e art. 1º do Decreto Municipal nº 2.149/08.

Nota-se, excelência, que o único dispositivo legal em sentido estrito trazido no auto de infração é a Lei Federal nº 9.605/98, em seus artigos 70 e 75, os quais preveem o seguinte:

Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

Art. 75. O valor da multa de que trata este Capítulo será fixado no regulamento desta Lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).

Já o Decreto Federal nº 6.514/08 em seu art. 66 assim prevê:

Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00

(dez milhões de reais).

Parágrafo único. Incorre nas mesmas multas quem:

I – constrói, reforma, amplia, instala ou faz funcionar estabelecimento, obra ou serviço sujeito a licenciamento ambiental localizado em unidade de conservação ou em sua zona de amortecimento, ou em áreas de proteção de mananciais legalmente estabelecidas, sem anuência do respectivo órgão gestor; e (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

II – deixa de atender a condicionantes estabelecidas na licença ambiental.

Por sua vez, o Decreto Municipal 2.149/08 assim dispõe:

Art. 1º Adota-se, no que couber, o Decreto Federal n.º 6.514, de 22 de julho de 2008, ressalvadas e resguardadas as competências, atribuições das unidades da Estrutura Organizacional da Prefeitura de Goiânia, na sua plenitude, a fim de se estabelecer os procedimentos, as infrações e sanções administrativas municipais para proteção do meio ambiente.

Contudo, excelência, neste caso verificam-se dois problemas, sendo o primeiro deles a ausência de critérios objetivos para a emissão de alvarás de funcionamento/licenciamento dos painéis eletrônicos.

Isto porque a Lei Complementar nº 014/92, vigente à época dos fatos, assim previa:

Art. 138. A exploração ou utilização dos meios de publicidade e propaganda nos logradouros públicos ou em qualquer lugar de acesso ao público, depende de autorização prévia do órgão competente da Prefeitura.

• 1º As exigências e autorização do presente artigo serão aplicadas e concedidas às empresas de publicidade e propaganda, e abrangerão todos e quaisquer meios e formas de publicidade e propaganda, de qualquer natureza, e especificamente os seguintes: (Redação conferida pelo artigo 4º da Lei Complementar nº 127, de 12 de novembro de 2003.)

2003. a) anúncios, letreiros, programas, painéis, tabuletas, placas, outdoors, avisos, quaisquer que sejam a natureza e finalidade, empenas de edifícios, de sinalização, painéis luminosos de todas as espécies, anúncios em táxis, mototáxis, dirigíveis aéreos, mobiliários urbanos. (Redação conferida pelo artigo 4º da Lei Complementar nº 127, de 12 de novembro de 2003.)
2004. b) anúncios e letreiros colocados em terrenos próprios de domínio privado e que forem visíveis dos logradouros públicos;
2005. c) a distribuição de anúncios, cartazes, folhetos e quaisquer outros meios de publicidade e propaganda escrita.

• 2º Os anúncios destinados à distribuição nos logradouros públicos não poderão ter dimensões superiores a 0,50 m (zero vírgula cinquenta metros) por 0,30 (zero vírgula trinta metros).
• 3º Independem de autorização as indicações por meio de placas, tabuletas ou outras formas de inscrições quando:

1. a) referentes a estabelecimentos de qualquer natureza, se colocadas ou inscritas nas edificações onde se localizam os estabelecimentos, desde que se refiram apenas a sua denominação, razão social, endereço, logotipo e ramo, sendo que este último poderão ser usadas, no máximo, 03 (três) palavras;
2. b) colocadas ou inscritas em veículos de propriedade de empresas em geral, desde que neles constem apenas a denominação, razão social, logotipo, ramo, produto, telefone e endereço;
3. c) colocadas ou inscritas no interior de estabelecimentos de qualquer natureza;
4. d) por meio de faixa para promoções eventuais.

• 4º A isenção de que trata o parágrafo anterior é extensiva à distribuição de programas de diversões de companhias teatrais, cinematográficas ou de outras empresas similares, desde que sejam distribuídos no interior dos mesmos.
• 5º É vedada a colocação de propagandas e anúncios de cigarros e bebidas alcoólicas, nas unidades de ensino público e privado, estabelecidas no Município de Goiânia, no espaço intra e extra escolar destinado aos alunos nos horários das suas atividades. (Redação acrescida pelo artigo 1º da Lei Complementar nº 103, de 16 de outubro de 2001.)

Art. 190. Qualquer infração à norma de posturas sujeitará o infrator às penalidades previstas.

• 1º Constatada infração, será lavrado o respectivo auto.
• 2º Sendo o caso de apreensão ou remoção de bens ou mercadorias, o auto respectivo consignará, além da infração, a providência cautelar adotada.
• 3º A apreensão de cães e outros animais encontrados em logradouros públicos, independe do auto de infração, fazendo-se mediante a lavratura do respectivo termo.

Veja, nobre julgador, que apesar de prever a necessidade de autorização prévia para a exploração de publicidade, o código de posturas do município não previa quais seriam os critérios necessários para esta autorização, motivo pelo qual caberia a edição de lei estabelecendo os parâmetros necessários para a concessão da referida autorização.

Tais requisitos não poderiam e hipótese alguma ser estabelecidos por meio de ato infralegal.

Aliás, tanto é verdade que na LC 368/2023 com vigência a partir do ano de 2024, houve previsão expressa e clara de todos os requisitos necessários, corroborando o fato de que não havia previsão anteriormente.

Assim, nota-se a primeira ofensa à legalidade administrativa a partir do fato de que não há previsão legal específica sobre quais seriam os critérios para a concessão de licença/autorização de funcionamento.

Por outro lado, à época dos fatos também não havia previsão legal quanto a penalidades aplicáveis aos fatos, já que não há qualquer indicativo de penalidade por ofensa ao art. 138 da LCM nº 014/92.

Aliás, o art. 191 da LCM nº 014/1992 estabelecia como requisitos do auto de infração a “descrição do fato que constitui a infração e a indicação do dispositivo legal violado”, o que não é apontado de forma correta nos autos de infração lavrados pela autarquia, justamente em decorrência do fato de que não há dispositivo legal violado, mas apenas uma instrução normativa emitida com viés de “decreto autônomo”, o que é vedado pela constituição.

No caso, a IN nº 052/2019 supostamente regulamenta a Lei Complementar nº 014/1992 e o Decreto Municipal nº 1.347/2004, contudo, tanto o decreto quanto a própria instrução normativa extrapolam o caráter regulamentar, criando exigências não previstas em lei e atribuindo deveres sem prévia previsão legal.

e assim lecionam (Direito Administrativo, Vol. 9, 2019, p. 184):

“Os atos normativos, portanto, são normas, mas não são leis em sentido estrito. Produzidos pela Administração Pública, não podem inovar no ordenamento jurídico, criando direitos ou deveres para os administrados”

O STJ possui entendimento pacificado quanto aos limites regulamentares do ato administrativo, vejamos abaixo:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE COBRANÇA. BOLSAS DE RESIDÊNCIA MÉDICA. RESIDENTES DESCADASTRADOS E CADASTRADOS EM OUTRO PROGRAMA DE RESIDÊNCIA. RESPONSABILIDADE DA ENTIDADE ORIGINAL PELO PAGAMENTO DAS BOLSAS ATÉ O CADASTRAMENTO DEFINITIVO JUNTO À NOVA INSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA. RESOLUÇÃO DA CNRM QUE INOVOU NA ORDEM JURÍDICA. 1. Ação de cobrança ajuizada em 05/08/2019, da qual foi extraído o presente recurso especial interposto em 13/08/2021 e concluso ao gabinete em 01/12/2021. 2. O propósito recursal é dizer acerca da possibilidade de se atribuir à recorrente a obrigação de pagar aos recorridos bolsas de residência médica relativas ao período em que foram descadastrados do programa de residência por ela oferecido até serem incluídos em novo programa de residência. 3. Nos termos da jurisprudência desta Corte, decretos, portarias, circulares e resoluções não estão compreendidos no conceito de lei federal, não permitindo a abertura da instância especial. Precedentes. 4. Um dos poderes atribuídos à Administração Pública consiste no Poder Regulamentar, o qual é exercido pelo Chefe do Poder Executivo. Por meio dele, são editadas normas visando à fiel execução das leis (art. 84, IV, da CF). Mas essa não é a única forma de manifestação do poder normativo da Administração, que também compreende a edição de outros atos normativos, como é o caso, por exemplo, das resoluções. Em todas essas hipóteses, o ato normativo não pode inovar no ordenamento jurídico. Isto é, não pode, por exemplo, impor obrigações ou penalidades não previstas em lei, sob pena de violação ao art. 5º, II e 37, caput, da CF. 5. A Comissão Nacional de Residência Médica (CNRM) trata-se de um órgão do Ministério da Educação, tendo sido criada pelo Decreto nº 80.281/77, o qual também regulamenta a residência médica. Por sua vez, a Lei nº 6.932/81, que dispõe sobre as atividades do médico residente e dá outras providências, prevê, em seu art. 3º, alínea d, que o médico residente admitido no programa terá anotado no contrato padrão “o valor da bolsa paga pela instituição responsável pelo programa”. Desse dispositivo legal, não é possível extrair a obrigação da instituição responsável pelo programa de residência de continuar realizando o pagamento da bolsa após o descredenciamento do residente. Assim, o art. 3º, § 4º, da Resolução CNRM nº 01/2018, inovou no ordenamento jurídico ao criar obrigação não prevista em lei. 6. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, e provido. (REsp n. 1.969.812/MG, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 15/3/2022, DJe de 21/3/2022.)

O TJGO também já se manifestou neste sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXIGÊNCIA AOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DE APRESENTAÇÃO DE ATESTADO MÉDICO VALIDADO POR CLÍNICA PARTICULAR PARA ABONO DE 03 (TRÊS) DIAS DE FALTA. LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA CONTRÁRIA AO PROCEDIMENTO INSTAURADO POR CIRCULAR. RECURSO SECUNDUM EVENTUS LITIS. ATO NORMATIVO QUE EXCEDE PODER REGULARMENTAR. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE LIMINAR SATISFATIVA. PERICULUM MORA INVERSO. INEXISTENTE. AUSÊNCIA ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. DECISÃO MANTIDA (ARTIGO 273 CPC). O agravo de instrumento é um recurso sedundum eventum litis, devendo limitar-se ao exame do acerto ou desacerto do que ficou soberanamente decidido pelo juiz monocrático, sob os aspectos da legalidade e razoabilidade, não sendo lícito ao órgão ad quem extrapolar o seu âmbito para matéria estranha ao ato judicial censurado, nem mesmo antecipar-se incontinenti ao julgamento do mérito da demanda, sob pena de, nesta hipótese, suprimir um grau de jurisdição. II – Ao exigir dos servidores públicos efetivos da Unidade Hospitalar a validação, em clínica particular, do atestado médico para abono de até 03 (três) dias de faltas, o órgão executivo de saúde do Estado, dispõe em sentido contrário a Lei nº 10.460/88, que não faz essa exigência. III – O regulamento é ato de natureza derivada ou secundária, dependendo da preexistência de lei, de modo que a função dos atos normativos administrativos é apenas de complementar a lei, esclarecendo seus termos, dispondo sobre formas e procedimentos e permitindo que seja aplicada, sem extrapolar nem contradizer as determinações legais a que estão subordinados. IV – Não há de se falar em esgotamento do objeto da ação pelo simples fato de se, eventualmente, ordenar aos servidores que deixem, por ora, de apresentar o atestado médico validado em clínica particular, porquanto admissível a revogação ou modificação de tal provimento provisório e precário a qualquer tempo. V- Inexiste periculum in mora inverso em favor do ente estatal agravante, haja vista que o procedimento de abono de faltas de servidores não interfere na atividade estatal. VI – Não vislumbrando no conteúdo da decisão agravada nenhuma ilegalidade ou abuso de poder, ao ponto de lhe atribuir a pecha de teratológica para poder modificá- la, uma vez que foi proferida dentro dos padrões da legalidade, ou seja, de acordo com as exigências legais previstas no art. 273 do Código de Processo Civil, deve ser mantida a decisão agravada. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJGO, AGRAVO DE INSTRUMENTO 207190- 82.2015.8.09.0000, Rel. DR (A). JOSE CARLOS DE OLIVEIRA, 2A CÂMARA CIVEL, julgado em 12/01/2016, DJe 1953 de 21/01/2016)

Assim, não restam dúvidas de que, não havendo previsão legal expressa de quais os requisitos necessários por meio de lei, não cabe ao ato normativo estabelecer tais requisitos e, portanto, extrapolar o comando legal.

Da mesma forma, se não há previsão legal de penalidade, não cabe ao decreto ou instrução normativa a fixação de critérios para a sua aplicação.

O Decreto Federal nº 6.514/08 até prevê os critérios de fixação da multa, no entanto, por se tratar de norma federal com viés de fiscalização de ambientes naturais (e não urbanos), esses critérios são de aplicação impossível no caso concreto.

O art. 8º do regulamento federal, por exemplo, prevê que a multa terá por base a “unidade” de aferição do objeto lesado, critério este impossível de ser aferido no âmbito da “poluição visual” em zona urbana:

Art. 8o A multa terá por base a unidade, hectare, metro cúbico, quilograma, metro de carvão-mdc, estéreo, metro quadrado, dúzia, estipe, cento, milheiros ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado.

Parágrafo único. O órgão ou entidade ambiental poderá especificar a unidade de medida aplicável para cada espécie de recurso ambiental objeto da infração.

Inclusive, a mesma IN nº 52/2019 da AMMA cria, por meio de decreto, tributo não previsto em lei, quando determina em seu art. 12 que para a emissão de autorização, é necessário o comprovante de pagamento de taxa.

Ora, excelência, a taxa é tributo previsto no art. 145, II da Constituição Federal e, por este motivo, apenas pode ser criada por meio de lei, conforme princípio da legalidade tributária, o qual não comporta exceção no âmbito das taxas.

Art. 12. A documentação mínima necessária para instruir o processo de autorização para cada engenho de divulgação de publicidade com finalidade mercantil, sem prejuízo de outros documentos e informações previstos em outras normas, será a seguinte:

I – taxa quitada referente ao requerimento;

Desta forma, não restam dúvidas quanto à ilegalidade da IN nº 052/2019 expedida pela AMMA e consequentemente todos os autos de infração pautados nesta mesma norma.

Assim, por ausência de previsão legal expressa, todos os autos de infração lavrados pela AMMA anteriores à vigência da LC nº 368/2023 ocorrida em fevereiro de 2024 e que disponham sobre a ausência de autorização/licença de funcionamento para engenhos publicitários são flagrantemente ilegais.

Sendo assim, requer a total procedência da presente ação para anular o auto de infração de nº  e o processo administrativo de nº em virtude da ilegalidade das penalidades aplicadas, nos termos acima.

• Da ilegitimidade passiva da requerente para o auto de infração em questão – responsabilidade do titular do painel publicitário

Superada a ilegalidade da penalidade aplicada, o que se admite apenas e tão somente em virtude do princípio da eventualidade, o auto de infração em questão também é dotado de latente nulidade por ilegitimidade da requerente.

Isto porque, excelência, em que pese a requerente ter fabricado o painel localizado na Av. T-7, o equipamento em questão é de propriedade de pessoa jurídica diversa, conforme contrato de compra e venda e nota fiscal anexados.

Assim, a requerente neste caso sequer explora a atividade de publicidade, tratando-se meramente da fabricante.

Neste caso, a aplicação da multa em face da fabricante do painel é como culpar a fabricante de um veículo por uma eventual infração de trânsito, não havendo qualquer sentido nesta penalidade.

Assim, conforme documentos apresentados e sem maiores

delongas, considerando o fato de que a requerente não é a proprietária e nem a administradora do painel em questão, é evidente neste caso a nulidade do auto de infração, em vista da ilegitimidade passiva.

Portanto, requer seja julgada totalmente procedente a presente ação para anular o auto de infração em questão, em vista da patente ilegitimidade da requerente por não ser a proprietária do painel que originou a autuação.

• Do pedido liminar

O art. 300 do CPC prevê a possibilidade de concessão de medida liminar desde que comprovados os requisitos da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

Neste caso, a probabilidade do direito decorre da ausência de previsão legal de critérios necessários à emissão de autorização de funcionamento de engenhos publicitários, bem como a ausência de previsão legal específica de infração, impossibilitando assim com que ocorra a autuação, por ofensa à legalidade administrativa.

Além disso, ainda resta suficientemente demonstrado o fato de que o engenho publicitário em questão é de propriedade de terceiro, sem qualquer relação com a requerente.

Assim, está comprovado o preenchimento do primeiro requisito necessário.

Já com relação ao perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, este é demonstrado por meio da inscrição da requerente em cadastro de inadimplentes, que implicam em restrição de crédito bem como a impossibilidade de participação em procedimentos licitatórios, ocasionando inúmeros transtornos.

A requerente possui procedimento licitatório agendado para o dia 01/08/2024 e atualmente se encontra impedida de participar devido ao fato de estar incluída no CADIN.

Sendo assim, resta preenchido também o segundo requisito necessário à concessão da medida.

Assim, pugna a requerente pela concessão de tutela de urgência consistente na suspensão da exigibilidade da multa atribuída à requerente em decorrência do auto de infração de nº , processo nº , bem como a suspensão dos efeitos no cadastro de inadimplentes do município.