Nulidade de Multa Ambiental por Tipificação Indevida

EXCELENTÍSSIMO (A) SENHOR (A) DOUTOR (A) JUIZ (A) FEDERAL DA VARA FEDERAL CÍVEL E CRIMINAL DA SUBSEÇÃO JUDICIÁRIA DE ITAITUBA (PA)

, brasileiro, paraense, casado, agricultor, inscrito no CPF/MF sob o nº. , residente na Rodovia Santarém-Cuiabá – BR-163, Km 1000, Comunidade Vila Isol, Município de Novo Progresso (PA), vem, à presença de Vossa Excelência, por intermédio do procurador signatário ( doc. 01 ), com fundamentos no Art. 21, § 2º do Decreto Federal nº 6.514/08 e art. 1º, § 1º da Lei Federal 9.873/99, para propor a presente AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA em face de o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA , pessoa jurídica de direito público, inscrita no CNPJ/MF sob nº , com endereço na Bairro Laguinho, pelas razões de fato e de direito a seguir expostas.

1. DA CONEXÃO

Inicialmente, cabe informar que o Requerente acima nominado, a fim de para declarar a ocorrência da prescrição intercorrente no processo administrativo nº (doc. 02), relativo ao Auto de Infração Ambiental nº (doc. 03) e Termo de Embargo nº (doc. 04) , com os consequentes cancelamento, anulação ou desconstituição, determinando seu arquivamento e extinção das sanções administrativas ; moveu, em face do Requerido, Ação Anulatória de Auto de Infração Ambiental com pedido de tutela antecipada , sendo a referida ação distribuída à Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Itaituba (Pa), autos sob o nº.

Na presente ação, objetiva-se i) o reconhecimento da inadequação da conduta descrita no Auto de Infração ambiental nº  ao art. 50 do decreto federal nº 6.514/2008; ii) bem como da ofensa ao devido processo legal em razão da ausência de intimação para apresentação de alegações finais; para, ao final, iii) declarar a ocorrência da ilegalidade do Auto de Infração Ambiental nº  e Termo de Embargo nº , com os consequentes cancelamento, anulação ou desconstituição, determinando seu arquivamento e extinção das sanções administrativas, uma vez que se torna inviável a alteração da capitulação legal pois, embora seja viável a alteração da capitulação legal da infração, nos termos do art. 100, § 3º, do Decreto nº 6.514/2008, por se tratar de vício sanável, essa alteração não se mostra possível após julgamento definitivo do processo administrativo, com a homologação do auto de infração com o erro de tipificação, além de se configurar afastamento dos motivos determinantes do ato administrativo (TRF-1 – AC: 10000240320194013000, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL , Data de Julgamento: 02/02/2021, QUINTA TURMA).

Deve incidir, portanto, o disposto no art. 55 do Código de Processo Civil, requerendo-se, desde já, a reunião dos presentes autos aos autos nº  , em trâmite na Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Itaituba (Pa), pela conexão havida, diante de serem comuns as mesmas partes e a discussão do mesmo Auto de Infração Ambiental nº  e Termo de Embargo nº .

2. DOS FATOS

O Requerente é legítimo possuidor do imóvel denominado “Sítio Montagner II”, situado na BR 163, km 1000, Vicinal Dois Irmãos, zona rural do município de Novo Progresso, (Pa), com área total de 297,6ha.

Em 02/06/2014, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA lavrou Auto de Infração ambiental nº  (doc. 03 ) em desfavor do Requerente, sob a acusação de “destruir 137,79ha de vegetação nativa na região amazônica, objeto de especial preservação , sem autorização da autoridade ambiental competente”, sendo imputada ao Requerente a conduta prevista no art. 50 do Decreto Federal nº 6.514/2008, assim descrita:

Art. 50. Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação , sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente:

Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração (grifo nosso)

Na mesma ocasião, foi lavrado o Termo de Embargo nº (doc. 04) e, inicialmente, arbitrada multa no valor de . Os fatos originaram o Processo Administrativo de Infração Ambiental nº  ( doc. 02).

Em 17/11/2017, houve inclusão do processo no Edital de Alegações nº 16/2017- SEASF/COASF/CGFIN/DIPLAN ( doc. 05 ), sem que sequer tenha sido disponibilizado o referido edital e, da mesma forma, não havendo, no processo administrativo, a comprovação acerca da entrega da carta de notificação para alegações finais ao Requerente ou ao seu patrono, o que implica na constatação de ofensa ao devido processo legal.

Em 20/04/2021, houve publicação do Relatório Circunstanciado (doc. 06 ). Nesse novo parecer, o Requerido novamente destaca que “em 02/06/2014, foi lavrado em desfavor do Sr. , CPF o Auto de Infração /E e Termo de Embargo, por ‘ Destruir 137,79ha de Floresta Nativa de especial preservação sem autorização do órgão ambiental competente’”. Ao final, conclui que o Requerente incorreu na conduta – erroneamente – descrita e propõe que a autoridade julgadora, dentre outras medidas, homologue o Auto de Infração ambiental nº  e o Temo de Embargo nº :

Em 23/04/2021, houve publicação da Minuta de Decisão (doc. 07 ), que acolheu integralmente a proposta contida no Relatório Circuntanciado, tendo sido, em 06/07/2021, publicada a Decisão 1a Instância Homologatória nº 243/2021-SUPES-PA (doc. 08).

Verifica-se, dessa forma, que o processo administrativo relativo ao Auto de Infração Ambiental e Termo de Embargo está eivado de vícios, uma vez que, conforme restará demonstrado adiante i) o Ibama considerou a área desmatada pelo Requerente como de “especial preservação” sem indicar, porém, a legislação que a qualifica como tal ; ii) não há comprovação acerca da entrega da carta de notificação para alegações finais ao Requerente ou ao seu patrono, o que implica na constatação de ofensa ao devido processo legal, razões pelas quais se requer, desde já, que sejam declarados nulos o Auto de Infração ambiental nº  e o Termo de Embargo nº .

Excelência, importante salientar a boa-fé do Requerente, que nunca teve a intenção de prejudicar a Floresta Amazônica e nem desrespeitar as normas ambientais, mas que se viu obrigado a limpar essa pequena área de sua propriedade para que pudesse efetivar o plantio de milho e demais culturas, necessários para o sustento de sua família .

O embargo da área destinada às atividades de subsistência é medida desarrazoada, pois destoa da realidade econômica precária do demandante e de sua família, dificultando-lhes o desempenho do trabalho rural em caráter de subsistência e a manutenção de sua vida digna e impondo-lhes restrições mercantis, vez que contra ele consta a lavratura de Termo de Embargo e de imposição de multa.

Desse modo, o Requerente solicita a tutela jurisdicional, na tentativa de anular o ato administrativo eivado de equívocos e desproporcionalidade e, por conseguinte, a promoção do desembargo da área.

3. DO MÉRITO
   • DA INADEQUAÇÃO DA CONDUTA DESCRITA NO AUTO DE INFRAÇÃO AO ART. 50 DO DECRETO FEDERAL Nº 514/2008

O Requerente foi responsabilizado com base na conduta prevista no art. 50 do Decreto Federal nº 6.514/2008, o qual prescreve:

Art. 50. Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação , sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente:

Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração (grifo nosso)

No caso dos autos, o Requerido considerou a área desmatada pelo Requerente como de especial preservação, porém sem indicar a legislação que a qualifica como tal.

Sabe-se que a intenção do legislador é punir com maior severidade aquele que desmata áreas especificamente definidas em lei como de especial preservação, com regime jurídico próprio e especial de conservação, contudo, a justificativa da parte ré é de que a Floresta Amazônica seria objeto de especial preservação de per si , tendo em vista a relevância dada pelo legislador à proteção daquele bioma. No entanto, tal interpretação revela-se extremamente inadequada, como se demonstrará.

A Constituição Federal, em seu art. 225, § 1º, inciso III, regulamenta a proteção dispensada ao meio ambiente, inclusive dando ao legislador infraconstitucional a incumbência de definir, em todas as Unidades da Federação, espaços territoriais a serem especialmente protegidos a fim de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

1 sustenta que, segundo a Constituição, os espaços territoriais especialmente protegidos podem ser criados através de resolução, decreto, lei ou portaria. Também afirma que não há uma limitação nos nomes ou regimes jurídicos das áreas a serem protegidas, desde que sejam reconhecidas como tal. Na opinião do autor, as áreas a serem especialmente protegidas são: as Unidades de Conservação , a Reserva Legal e as Áreas de Preservação Permanente.

Tais espaços são definidos de forma específica , para que a exploração econômica dos mesmos, bem como qualquer forma de supressão de vegetação destes se dê de forma excepcionalíssima , observado o caso concreto, a necessidade do empreendimento e os potenciais danos ao meio ambiente .

Ora, é descabido incluir todo o bioma amazônico em tal categoria, posto que não é qualquer porção de terra na Amazônia brasileira que deve ser tão rigorosamente preservado, mas somente aqueles de extrema relevância ambiental , cultural ou histórica.

Não fosse assim, o Código Florestal não se preocuparia em estabelecer áreas de Reserva Legal na Amazônia ou mesmo APPs, tampouco a legislação específica estabeleceria Unidades de Conservação, pois todo o bioma já seria área de excepcional preservação.

Corroborando tal interpretação, vale trazer à baila a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI nº .

Embora não tenha sido instado a se manifestar especificamente sobre o conceito aqui discutido, a decisão da Corte Suprema já traz, em si, o pressuposto de que espaços especialmente protegidos são áreas especificamente destinadas em lei como tal , e não a Amazônia, genericamente, em sua totalidade.

Explica-se: o Ministério Público Federal ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do artigo 1º da Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que alterou o art. 4º do Código Florestal vigente à época para permitir ao Poder Público que autorizasse a supressão em área de APP sem prévia edição de lei, mas tão somente por meio de ato administrativo, desde que devidamente fundamentado e com realização de procedimento administrativo próprio.

Entendeu o MPF que a nova redação do Código violava a Constituição Federal, pois esta teria expressamente previsto a necessidade de edição de lei para autorizar supressão de vegetação em espaços especialmente protegidos. Temia ainda o Procurador da República que a supressão em APP , que deve ser ato excepcional, se tornasse atividade corriqueira da administração Pública.

De plano, já se percebe o entendimento jurídico acerca do termo “espaço especialmente protegido” . De forma alguma pode ser entendido como toda a Floresta Amazônica, posto que nem mesmo se cogita a necessidade de edição de lei para autorizar qualquer exploração econômica na Amazônia, inclusive fora da Reserva Legal. Sabe-se que o mesmo se dá por ato administrativo, nos termos da legislação ambiental.

O Tribunal Maior acabou por julgar improcedente a ADIn, interpretando o dispositivo constitucional no sentido de que o regime jurídico das áreas especialmente protegidas é que se submete ao princípio da reserva legal, e só pode ser alterado por lei, mas que as supressões e alterações na vegetação destes espaços podem ser autorizadas por ato administrativo, desde que em conformidade com os ditames constitucionais.

É de clareza solar, portanto, que não é toda a Floresta Amazônica brasileira que se enquadra como “espaço especialmente protegido” , posto que, à evidência, não é toda ela que se encaixa em regime jurídico especial de proteção , mas sim as áreas definidas na legislação, como as Unidades de Conservação, regulamentadas pelo regime especial da Lei nº 9.985, as APPs, reguladas de forma específica nos arts. 7º ao 9º do Código Florestal, e assim por diante.

Até o presente momento, o único bioma que atendeu à especificação constitucional é a Mata Atlântica, que se encontra regulada pela Lei n. 11.428/2006, onde, além da regulação específica, ainda há o estabelecimento de normas gerais acerca da proteção da vegetação, das áreas de preservação permanente e reserva legal pela Lei n. 12.651/2012 ( Código Florestal).

Portanto, as áreas da Floresta Amazônica que seriam objeto de especial preservação são as áreas de preservação permanente e as de reserva legal , assim como as unidades de conservação concebidas no modelo da legislação , já que apenas essas têm regime jurídico próprio e especial, de forma que não há regime jurídico especial para as áreas particulares situadas na Amazônia, onde é permitido o uso alternativo do solo.

Deste modo, para a verificação de correspondência de infração ambiental ocorrida em área situada na Amazônia Legal, é necessário que haja delimitação dessas áreas (preservação permanente e reserva legal) dentro da área total do imóvel, para que, então, seja aplicada a legislação pertinente.

Assim, conclui-se que, ao contrário do que aduz o Ibama, a Floresta Amazônica não é bem de especial proteção ou preservação de per si , uma vez que tal qualificação não decorre da disposição constante da Constituição Federal acerca dos biomas considerados patrimônio nacional, nem tampouco das normas do Código Florestal.

O contexto da lide permite a conclusão de que a suposta conduta do Requerente melhor se enquadraria no art. 53 do Decreto Federal 6.514/2008, que prevê sanção para os danos em floresta nativa em área de reserva legal, em contrapartida àquela constante do auto de infração, que prevê especificamente sanção por danos em espaços objeto de especial proteção:

Art. 53. Explorar ou danificar floresta ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, localizada fora de área de reserva legal averbada, de domínio público ou privado, sem aprovação prévia do órgão ambiental competente ou em desacordo com a concedida:

Multa de R$ 300,00 (trezentos reais) , por hectare ou fração, ou por unidade, estéreo, quilo, mdc ou metro cúbico.

Parágrafo único. Incide nas mesmas penas quem deixa de cumprir a reposição florestal obrigatória. (grifo nosso)

Não obstante, o auto de infração não procedeu da maneira adequada, padecendo de vícios em sua origem, pois fere o princípio da legalidade, já que a fundamentação utilizada para embasar a punição é inidônea.

Ressalta-se, Excelência, que a argumentação de que a conduta do Requerente melhor se enquadraria no art. 53 do Decreto Federal 6.514/2008 já havia sido apresentada em sede de defesa administrativa, sendo analisada e rechaçada pelo Requerido quando da análise da defesa, como faz prova o Relatório Circunstanciado (doc. 06):

Observa-se, Excelência, que são inúmeras as passagens em que o Requerido imputa ao Requerente, de forma errônea, a conduta descrita no art. 50 Decreto Federal 6.514/2008, considerando a área desmatada como sendo de especial preservação, porém sem indicar a legislação que a qualifica como tal.

Embora o Decreto nº 6.514/2008 estabeleça a possibilidade de a alteração da capitulação legal da infração, nos termos do art. 100, § 3º, por se tratar de vício sanável, essa alteração não se mostra possível após julgamento definitivo do processo administrativo, com a homologação do auto de infração com o erro de tipificação, dando ensejo à inscrição em dívida ativa e ajuizamento da execução fiscal, porquanto ensejaria prejuízo à ampla defesa e ao contraditório, além de se configurar afastamento dos motivos determinantes do ato administrativo (TRF-1 – AC: 10000240320194013000, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL , Data de Julgamento: 02/02/2021, QUINTA TURMA), de forma que devem ser anulados o Auto de Infração ambiental nº  e Termo de Embargo nº .

• Da necessidade de anulação do Auto de Infração ambiental nº e Termo de Embargo nº com base no princípio da legalidade

O Estado de Direito adota como postulado basilar o Princípio da Legalidade, consagrado primariamente no art. 5º da Constituição Federal, ao determinar que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. No tocante à legalidade administrativa, traduz-se na possibilidade de atuação quando exista lei que determine (atuação vinculada) ou que autorize (atuação discricionária), devendo, portanto, obedecer estritamente à lei ou aos termos, condições e limites autorizados na lei.

Nesse sentido, a conduta praticada pelo Requerente não se amolda à infração tipificada descrita no art. 50 do Decreto Federal nº 6.514/2008, uma vez que, da análise do dispositivo, para que uma área seja considerada de “especial preservação”, verifica-se a necessidade de criação de regime jurídico próprio e especial de conservação, ou seja, definição, limites e contornos detalhadamente descritos, exatamente na forma de lei criada especificamente para complementar o mandamento constitucional instituído no art. 225, § 4º, da Constituição Federal, senão vejamos :

Art. 50. Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação, sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente:

Multa de por hectare ou fração.

(…)

• 2º Para os fins dispostos no art. 49 e no caput deste artigo, são consideradas de especial preservação as florestas e demais formas de vegetação nativa que tenham regime jurídico próprio e especial de conservação ou preservação definido pela legislação .

A despeito da previsão constitucional de proteção especial, a própria Carta Magna submete a utilização das referidas áreas à edição de lei específica regulamentadora , ou seja, a utilização da floresta amazônica deve ser regulada por lei, entendendo-se não ser possível infração ambiental (ou qualquer outra) sem norma anterior que a defina. Vejamos o art. 225, § 4º, da Constituição Federal:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

(…)

• 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato- Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

Excelência, encontramos, em nosso ordenamento jurídico, um conjunto de normas que regulamentam o preceito constitucional, a exemplo da Lei nº 11.428/06 (Lei da Mata Atlântica) e da Lei nº 12.651/12, que estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, de áreas de preservação permanente (APPs) e da Reserva Legal.

Todavia, apesar da previsão constitucional de proteção especial, não houve, até o momento, edição de norma específica para disciplinamento da Floresta Amazônica como área de proteção especial – diferentemente, como visto acima, do bioma Mata Atlântica. Fica claro, no § 2º do art. 50 do Decreto Federal nº 6.514/2008, acima citado, que há uma definição do que seja especial preservação: regime jurídico próprio e especial definido em legislação .

Assim, Excelência, quais áreas da Amazônia seriam objeto de especial preservação? As áreas de preservação permanente e as de Reserva legal, bem como as unidades de conservação criadas na forma da legislação, pois só essas têm regime jurídico próprio e especial. Não há regime jurídico especial para as áreas particulares situadas na Amazônia, onde é permitido o uso alternativo do solo.

Partindo dessa análise, constata-se que nem todo o território abrangido pela Floresta Amazônica é área de proteção especial, por falta de legislação específica . Deverão ser identificadas áreas de preservação permanente e Reserva legal – que no caso da Amazônia Legal poderá variar entre 20 e 80%, conforme art. 12, da Lei nº 12.654/12. Se fosse adotado entendimento diverso, nenhuma área da Amazônia Legal poderia ser desmatada ou cultivada.

Dessa forma, para aferição de infração ambiental em área situada na Amazônia Legal, mister se faz a delimitação dessas áreas (preservação permanente e Reserva legal) dentro da área total do imóvel, para que, então, seja aplicada a legislação pertinente.

Nesse sentido, a legislação aplicada é a genérica, no tocante às vedações quanto às áreas de preservação permanente e Reserva legal. De fato, o regime aplicável às APPs da Amazônia é o mesmo das demais matas comuns do resto do país. O cuidado que se deve ter com a Reserva legal na Amazônia é o mesmo cuidado que se deve ter com qualquer Reserva legal das propriedades localizadas em outras regiões. Não há regime mais ou menos gravoso só por ser floresta amazônica . Igualmente, nas áreas de uso alternativo do solo em imóveis da Amazônia, não há diferença de regime jurídico em relação às áreas de mesmo uso em relação aos imóveis fora daquela região. Isso é a prova de que não há regime jurídico próprio e especial.

Conforme já visto, caracterização da flora objeto de especial proteção não surgiu com o Decreto 6.514/08. Esse conceito já existia anteriormente, tendo o Decreto a função de fixá-lo na legislação, visando afastar as discussões existentes. Essa é a função da interpretação autêntica (lei interpretativa), não inovando no mundo jurídico, mas esclarecendo situações dúbias e uniformizando o entendimento. Essa é lição da doutrina e o que prevê nosso ordenamento jurídico, nos moldes do art. 106 do Código Tributário Nacional 2 , quando determina que a lei exclusivamente interpretativa se aplica aos fatos pretéritos.

Pretende o legislador, por meio da lei de crimes Ambientais e seus regulamentos, uma punição mais severa de quem danifica floresta objeto de especial preservação. Tanto o faz que comina multa para tal infração em valor muito superior àquela cominada para destruição de matas que não são objeto de especial proteção.

A doutrina segue o mesmo entendimento. Machado 3 cita como exemplos de espaços territoriais especialmente protegidos as unidades de conservação, as áreas de preservação permanente e as reservas legais florestais, asseverando que são criadas por meio de resolução, decreto, lei ou portaria. Esse é também o entendimento de Edis Milaré 4 .

Da mesma forma, 5 afirma que a transformação dos biomas citados em patrimônio nacional visa impedir qualquer forma de internacionalização da Amazônia ou qualquer outra área.

Com relação a esse tema, o Tribunal Regional Federal da 1a Região assim tem se manifestado:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. AMAZÔNIA LEGAL. DESMATAMENTO. DECRETO 3.179/1999. ÁREA DE ESPECIAL PROTEÇÃO. ERRO DE TIPIFICAÇÃO. NÃO RETIFICADO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. SENTENÇA MANTIDA . 1. O preceito contido no art. 225, § 1º, III, da CF condiciona a delimitação de espaços territoriais especialmente protegidos a ato do Poder Público que assim os definam, preceito que veio a ser regulamentado pela Lei nº 9.985, de 1º de julho de 2000, a qual institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza SNUC e disciplina sobre a criação de Unidades de Conservação, a serem legalmente instituídas pelo Poder Público consoante redação do art. 2º, I, da referida Lei. 2. A própria Lei reguladora em referência estabelece em seu artigo 22 que As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público., cuja criação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade…. 3. A área inserida na Amazônia Legal não se reveste automaticamente das características dos espaços especialmente protegidos, diante do termo técnico utilizado pelo legislador constituinte para áreas assim definidas por ato formal do Poder Público, interpretação ratificada por José Afonso da Silva ao conceituar os espaços territoriais especialmente protegidos como áreas geográficas públicas ou privadas (porcão do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada (…) (sublinhamos). 4. A Amazônia Legal se insere no conceito de Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil ZEE, disciplinado pela Lei nº 6.938/1981 (que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e dá outras providências) e regulamentado pelo Decreto nº 4.297/2002, o qual traz expressa menção ao ZEE da Amazônia Legal no art. 6-C e parágrafo único. 5. Não fosse adequada a interpretação acerca do termo técnico de área de especial proteção, utilizado pelo legislador constituinte, não contaríamos, já no ano de 2015 e segundo dados fornecidos pelo Ministério do Meio Ambiente, com 315 Unidades de Conservação (UCs), cobrindo 112,6 milhões de hectares ou 22% da região, dentro da área delimitada como Amazônia Legal. 6. O legislador ordinário fornece instrumentos próprios de preservação da Amazônia Legal ao instituir a reserva legal de 80% (oitenta por cento) da área total em imóveis que se situem dentro da sua delimitação art. 16, inciso I, da Lei nº 4.771/1965 ( Código Florestal vigente na data dos fatos), regra mantida pelo atual Código Florestal (Lei nº 12.651/2012, inciso I, a). 7. A discussão sobre o termo técnico área de especial proteção se mostra necessária para a adequada subsunção da conduta imputada ao autuado à correspondente infração administrativa tipificada pelo Decreto nº 3.179/1999, então em vigor. 8. O contexto da lide permite a conclusão de que a suposta conduta do autuado melhor se enquadraria no art. 38 do Decreto nº 3.179/99 (que prevê sanção para os danos em floresta nativa em área de reserva legal), em vigor na data do ato infracional, em contrapartida àquela constante do auto de infração (que prevê especificamente sanção por danos em espaços objeto de especial proteção). 9. Embora seja viável a alteração da capitulação legal da infração, nos termos do art. 100, § 3º, do Decreto nº 3.179/99, por se tratar de vício sanável, essa alteração não se mostra possível após julgamento definitivo do processo administrativo, com a homologação do auto de infração com o erro de tipificação, dando ensejo à inscrição em dívida ativa e ajuizamento da execução fiscal, porquanto ensejaria prejuízo à ampla defesa e ao contraditório, além de se configurar afastamento dos motivos determinantes do ato administrativo.

(…)

13. É de se reconhecer, assim, a nulidade do auto de infração, consoante reconhecido na sentença de primeiro grau, que deve ser mantida integralmente . 14. Apelação do IBAMA a que se nega provimento. (TRF-1 – AC: 10000240320194013000, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO COSTA, Data de Julgamento: 02/02/2021, QUINTA TURMA)

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA. AMAZÔNIA LEGAL. DESMATAMENTO. ÁREA DE RESERVA LEGAL E ÁREA DE ESPECIAL PROTEÇÃO. DISTINÇÃO DE CONCEITOS . AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. INDEFERIMENTO DE PROVA PERICIAL. FRAGILIZAÇÃO. LIMITES PARA INTERVENÇÃO. ÁREA ESPECIALMENTE PROTEGIDA. AUSÊNCIA DE ATO DO PODER PÚLBICO QUE ASSIM A DEFINA. RESERVA LEGAL. PARÂMETRO LEGAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTIGO 225, § 1º, III. SENTENÇA MANTIDA. 1. Evidenciam-se inadequados o auto de infração e a decisão administrativa de segunda instância porque as autoridades signatárias partem do pressuposto de que a circunstância de o imóvel se inserir na região da Amazônia Legal, por si só, já lhe atribui a característica de “área de especial proteção”. 2. A sentença encontra- se incensurável ao considerar apenas a área pertinente à reserva legal como alvo de proteção, desconstituindo a autuação por incidir sobre o total da extensão do imóvel, como se o proprietário estivesse proibido de exercer atividade econômica na área em sua integralidade . 3. O preceito contido no art. 225, § 1º, III, da CF condiciona a delimitação de “espaços territoriais especialmente protegidos” a ato do Poder Público que assim os definam, preceito que veio a ser regulamentado pela Lei nº 9.985, de 1º de julho de 2000, a qual institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC e disciplina sobre a criação de Unidades de Conservação, a serem legalmente instituídas pelo Poder Público – consoante redação do art. 2º, I, da referida Lei. 4. A própria Lei reguladora da questão em foco estabelece em seu artigo 22 que “As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.”, cuja criação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública “que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade…”. 5. A área inserida na Amazônia Legal não se reveste automaticamente das características dos espaços especialmente protegidos, por se tratar de termo técnico utilizado pelo legislador constituinte para áreas assim definidas por ato formal do Poder Público, interpretação ratificada por José Afonso da Silva ao conceituar os espaços territoriais especialmente protegidos como “áreas geográficas públicas ou privadas (porcão do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada (…)” (sublinhamos) . 6. Não fosse adequada a interpretação acerca do termo técnico de “área de especial proteção”, utilizado pelo legislador constituinte, não contaríamos, já no ano de 2015 e segundo dados fornecidos pelo Ministério do Meio Ambiente, com 315 Unidades de Conservação (UCs), cobrindo 112,6 milhões de hectares ou 22% da região, dentro da área delimitada como Amazônia Legal. 7. A Amazônia Legal se insere no conceito de Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE, disciplinado pela Lei nº 6.938/1981 (que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e dá outras providências) e regulamentado pelo Decreto nº 4.297/2002, o qual traz expressa menção ao ZEE da Amazônia Legal no art. 6-C e parágrafo único, cujo escopo é regular o desenvolvimento sustentável, mediante o adequado ordenamento do uso e ocupação do solo, sem com isso significar que o proprietário de área inserida em sua região esteja impedido de desenvolver atividade econômica, desde que exercida nos limites estabelecidos pela lei. 8. O legislador ordinário fornece instrumentos próprios de preservação da Amazônia Legal ao instituir a reserva legal de 80% (oitenta por cento) da área total em imóveis que se situem dentro da sua delimitação – art. 16, inciso I, da Lei nº 4.771/1965 ( Código Florestal vigente na data dos fatos), regra mantida pelo atual Código Florestal (Lei nº 12.651/2012, artigo 12, inciso I, a). 9. A redução da reserva legal prevista para a área autuada, estipulada em 50% (cinquenta por cento), encontra amparo no então em vigor Código Florestal (art. 16, § 5º, I) e no atual (art. 13, caput e inciso I); além de encontrar sustentação na Lei Estadual nº 7.398/2010 – art. 1º c/c art. 8º, § 3º; na Recomendação nº 13, de 10 de abril de 2012, do Conselho Nacional do Meio Ambiente e no Decreto da Presidente da República de 24 de abril de 2013.

(…) 14. Embora o auto de infração e o embargo gozem de presunção de legitimidade e veracidade, essas prerrogativas encontram-se devidamente desconstituídas no curso do processo, havendo prova cabal trazida pela parte autuada de ocorrência de ilegalidade . 15. Ilegalidade da autuação e do correspondente embargo efetivados pelo IBAMA, diante das incongruências evidenciadas e da falha de instrução, sendo de se impor a manutenção da sentença de primeiro grau que desconstituiu o ato administrativo sancionatório. 16. Recurso adesivo da parte autora a que se dá provimento, a fim de majorar os honorários advocatícios (fixado na origem em R$ 2.000,00), tendo-se por parâmetro a complexidade da causa, o trabalho desenvolvido e o conteúdo econômico da lide, os quais são fixados, segundo apreciação equitativa, em R$ 20.000,00 (vinte mil reais), consoante autorizado pelo CPC em vigor na data da prolação da sentença. 17. Apelação do IBAMA e remessa oficial a que se nega provimento. 18. Recurso adesivo da autora a que se dá provimento para majorar os honorários advocatícios, mantida, quanto ao mais, a sentença de primeiro grau.

(TRF-1 – AC: 00035014020144013901, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO COSTA, Data de Julgamento: 18/12/2019, QUINTA TURMA, Data de Publicação: 27/01/2020)

Nesse sentido também caminha a jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Federal:

CRIME CONTRA A MATA ATLÂNTICA: COMPETÊNCIA

A Turma considerou que a inclusão da Mata Atlântica no “patrimônio nacional”, a que alude o mencionado art. 225, § 4º, da CF, fez-se para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado a que a coletividade brasileira tem direito, configurando, assim, uma proteção genérica à sociedade, que também interessa à União, mas apenas genericamente , não sendo capaz, por si só, de atrair a competência da Justiça Federal ( CF, art. 225, § 4º:”A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”). Precedentes citados: RE 89.946-PR (RTJ 95/297), RE 166.943-PR (DJU de 4.9.95). (RE 300.244-SC, rel. Min. Moreira Alves, 20.11.2001, informativo 251 do STF) (grifei)

RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ESTAÇÃO ECOLOGICA – RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR – PATRIMÔNIO NACIONAL ( CF, ART. 225, PAR.4.)- LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O CONTEUDO ECONOMICODO DIREITO DE PROPRIEDADE – DIREITO DO PROPRIETARIO A INDENIZAÇÃO – DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS PREJUIZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR – RE NÃO CONHECIDO . –

(…)

A proteção jurídica dispensada as coberturas vegetais que revestem as propriedades imobiliárias não impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites autorizados pelo Código Florestal, o adequado e racional aproveitamento econômico das arvores nelas existentes.

(…)

O preceito consubstanciado no ART. 225, PAR.4., da Carta da Republica, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias a preservação ambiental .

A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade ( CF/88, art. 5., XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da Republica estende-se, na abrangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel particular afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em qualquer das áreas referidas no art. 225, PAR.4., da Constituição. – Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um típico direito de terceira geração ( CF, art. 225, caput).

(STF – RE: 134297 SP, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 13/06/1995, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 22-09-1995 PP-30597 EMENT VOL-01801-04 PP-00670)

Percebe-se, assim, não haver cabimento na interpretação dada pelo Ibama de que qualquer área da Amazônia seja objeto de especial proteção. Por falta de norma que regulamente a Amazônia como sendo de especial proteção, serão protegidos de forma específica só os espaços assim designados em lei, como no caso da Reserva legal, da área de preservação permanente ou unidades de conservação .

Entretanto, Excelência, esse não foi o procedimento adotado quando da lavratura do Auto de Infração ambiental nº . Não há referência quanto a áreas de preservação permanente ou de Reserva legal.

Autuou-se por se “destruir 137,79ha de vegetação nativa na região amazônica, objeto de especial preservação , sem autorização da autoridade ambiental competente”, simplesmente. Porém, se a área desmatada estiver fora da área de Reserva legal, ou ainda, caso não seja área de preservação permanente, encontra-se por demais equivocado o Auto de Infração ora impugnado .

É óbvio, Excelência, que a flora deva ser preservada, bem como os infratores punidos por seus atos. Porém, a punição deve-se dar da forma correta, dentro dos princípios basilares de nosso ordenamento, primando-se pela legalidade do ato, afastando-se atos eivados de ilegalidade. Assim, a Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além da lei, somente pode agir segundo a lei. Os atos praticados em desobediência a tais parâmetros são atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria administração, em consonância ao princípio da autotutela, ou pelo Poder Judiciário.

Logo, padece o Auto de Infração ambiental nº  de vícios em sua origem, devendo ser invalidado , pois fere o Princípio da Legalidade, já que a fundamentação utilizada para embasar a punição é inidônea. Por consequência, também deve ser anulado o Termo de Embargo nº em face da evidente prejudicialidade em razão da nulidade apontada .

Embora fosse viável a alteração da capitulação legal da infração, nos termos do art. 100, § 3º, do Decreto nº 6.514/2008, por se tratar de vício sanável, essa alteração não se mostra possível após julgamento definitivo do processo administrativo, com a homologação do auto de infração com o erro de tipificação, dando ensejo à inscrição em dívida ativa e ajuizamento da execução fiscal, porquanto ensejaria prejuízo à ampla defesa e ao contraditório, além de se configurar afastamento dos motivos determinantes do ato administrativo (TRF-1 – AC: 10000240320194013000, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL , Data de Julgamento: 02/02/2021, QUINTA TURMA).

• DA OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL: AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PARA ALEGAÇÕES FINAIS

Embora o entendimento de que o presente feito esteja fulminado pela prescrição intercorrente, não é demais apontar que a inclusão do processo no Edital de Alegações nº 16/2017-SEASF/COASF/CGFIN/DIPLAN ( doc. 05 ), sem que sequer tenha sido disponibilizado o referido edital e, da mesma forma, não havendo, no processo administrativo, a comprovação acerca da entrega da carta de notificação para alegações finais ao Requerente ou ao seu patrono, implica na constatação de ofensa ao devido processo legal.

Isso porque, mesmo com advogado constituído nos autos do processo administrativo, o Requerido não se dignou a endereçar carta com AR ao procurador, tampouco ao Requerente; também deixou de endereçar intimação via diário oficial ao advogado habilitado nos autos, limitando-se em direcionar a intimação via edital ao Requerente, em total dissonância com o que preconiza a legislação, o que é facilmente comprovado da análise do processo administrativo e por meio da observação da movimentação do processo no Sistema Eletrônico de Informações (SEI):

Como é de conhecimento, mais recentemente, o Ibama passou a utilizar o Sistema Eletrônico de Informações (SEI) para o processo administrativo sancionador ambiental, no qual existe ferramenta que disponibiliza link para que se tenha acesso a tais documentos produzidos no processo.

Entretanto, apesar da disponibilização de link para acesso aos documentos produzidos no processo administrativo, a orientação contida no Despacho nº /2022-GABIN ( doc. 09 ) assinado pelo Presidente do Ibama, Sr. quando instado a se manifestar sobre a (in) validade da intimação (notificação) por edital para apresentar alegações finais (redação do art. 122 Decreto 6.514/08 prévia ao Decreto 9.760/19)é no sentido de que:

(…) embora a parte ou seu procurador possam ter tido acesso a esse link, que tem prazo de validade, não existe obrigatoriedade de se ingressar nele para efeitos de intimação, diferentemente dos portais do PJE utilizados pelo Poder Judiciário, sendo impossível considerar algum ato processual como corretamente comunicado pela mera existência desse link de acesso ao conteúdo do processo administrativo.

É nula, portanto, conforme restará demonstrado abaixo, a notificação editalícia promovida no processo administrativo referente ao Auto de Infração ambiental nº  e Termo de Embargo nº .

3.2.1 Do direito à apresentação das alegações finais no processo administrativo federal (Lei 9.784/99) e no processo administrativo sancionador ambiental federal

O processo administrativo sancionador ambiental é aquele no qual se apura a ocorrência de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Ele concretiza a garantia constitucional não apenas do devido processo legal na esfera administrativa, mas ainda do contraditório e ampla defesa, incluindo os meios e recursos a ela inerentes ( CF, art. 5º, LIV e LV). Dentre os meios colocados pelo ordenamento jurídico à disposição dos acusados em geral no processo administrativo sancionador se encontram as alegações finais, prestigiadas como regra pela Lei 9.784/99.

Como exceção a esse regime, a lei específica do processo administrativo federal pode não prever as alegações finais em seu rito, como faz a Lei 8.112/90, prevalecendo a especialidade nos termos do artigo 69 da Lei 9.784/99 (“Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando- se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei”). Entretanto, tal modelagem é excepcional e deve ocorrer por lei em sentido formal (lei complementar ou ordinária), não por atos infralegais, como decretos, portarias, instruções normativas etc.

A Lei 9.784/99 exige respeito à ampla defesa e ao contraditório (art. 2º), destacando no parágrafo único deste artigo como critérios dos processos administrativos, entre outros, a garantia dos direitos à comunicação dos atos processuais e apresentação de alegações finais nos processos que possam resultar sanções, como é o caso do processo administrativo sancionador ambiental.

Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(…)

X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais , à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

Na ausência de lei em sentido formal que excepcione o regime geral da Lei 9.784/99 para o processo administrativo sancionador ambiental em relação às alegações finais, estas são consideradas como integrantes da modelagem do devido processo legal administrativo.

Na seara federal essa mensagem é clara, pois não apenas o Decreto 6.514/08 (art. 122, caput ) prevê as alegações finais como algo pertencente ao processo administrativo sancionador ambiental (“Encerrada a instrução, o autuado terá o direito de manifestar-se em alegações finais”), como também a mais recente instrução normativa federal sobre a matéria, a INC MMA/IBAMA/ICMBIO 01/2021 (art. 97): “Encerrada a instrução, o autuado será notificado para apresentar alegações finais” ( doc. 10).

Em suma, deve-se oportunizar a apresentação de alegações finais no processo administrativo sancionador ambiental, procedendo a correta comunicação de tal oportunidade para o interessado.

O Supremo Tribunal Federal já validou a comunicação por edital “depois de tentar localizá-lo por carta registrada e entrega de ofício por servidor designado”, ou seja, tentar a comunicação no endereço que o gestor público declarou à Administração Pública por carta e pessoalmente, por servidor indo ao seu endereço, destacando que não cabe ao Estado “assumir a tarefa de localizar a parte a qualquer custo , eximindo o particular, especialmente aquele que de alguma forma gere dinheiro público, do ônus de manter seus dados atualizados junto aos órgãos oficiais” (STF, 1a T., v.u., AgR/DF, rel. Min. Roberto Barroso, j. em 28/10/2016, DJe 16/11/2016).

Conclui-se, portanto, que a notificação editalícia é sempre residual, sendo a ultima ratio , e seu uso fora dessa regra importa em nulidade por inobservância das prescrições legais , o que é categoricamente explicitado no artigo 26, § 5º, da Lei 9.784/99: “As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais”. Por ser exceção à regra, a intimação por edital somente tem lugar quando esgotadas as tentativas de intimação pessoal do interessado, tal proceder, muito além de ser o cumprimento da lei, traz efetividade ao contraditório e ampla defesa, princípios do Estado democrático de direito.

A forma no direito público tem a sua importância como elemento de preservação das garantias dos cidadãos e como transmissão dos valores do Estado democrático de direito. Para garantir esses valores é que a nulidade atua como uma importante medida dissuasiva, fazendo com que a administração pública respeite minuciosamente os trâmites que garantam o direito fundamental do devido processo legal no processo administrativo. Sema nulidade, o devido processo legal seria relegado à amálgama de preceitos legais que não passariam de meras recomendações à administração pública, podendo ser ignorados sob argumentos substanciais, especulativos e de mérito, cujo resultado no fundo é o completo desprestígio do direito ao processo administrativo, no qual se garante o contraditório e ampla defesa, incluindo os meios e recursos a ela inerentes.

É inválido o processo administrativo sancionador ambiental quando há notificação por edital para apresentação de alegações finais sem que o interessado seja indeterminado, desconhecido ou com domicílio indefinido e resta a manutenção, ainda que parcial, do auto de infração, salvo se as alegações finais tiverem sido apresentadas ou se estiver demonstrado nos autos do processo administrativo que houve efetiva ciência da notificação ficta para apresentá-las.

Sem respaldo em lei específica, no devido processo legal ou na Lei 9.784/99, a antiga redação do artigo 122 do Decreto 6.514/2008 determinava a intimação para apresentação de alegações finais através de edital . Embora não houvesse uniformidade em sua aplicação, uma vez que várias intimações eram efetuadas via postal com aviso de recebimento e algumas poucas eram pessoais, a maioria seguia o decreto e era efetuada por edital.

A impressão que fica é o desprezo pela valorosa lição de Sérgio Ferraz e , que, ao comentarem sobre a intimação ficta no processo administrativo, advertiram: “O importante é que não haja abuso na comunicação por edital, que não se lance mão desse meio por comodismo ou, pior que isso, para se produzir indevidamente uma intimação ficta, em prejuízo do interessado e, necessariamente, do interesse público, pois este não se coaduna com a fraude” ( Processo Administrativo. 1a ed. 3a tir. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 127-128).

O princípio da legalidade é basilar no Estado democrático de direito, devendo ser respeitado pelo administrador público. doutrina que “só se pode conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legiferante. […] O princípio da legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei.”( Manual de Direito Administrativo. 27a ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 20).

A evolução das alegações finais no processo administrativo sancionador ambiental mostra que sua intimação era por publicação na sede administrativa da autoridade julgadora, passando por alteração logo após a edição do Decreto 6.514/08 para possibilitar a publicação não somente na sede administrativa, mas também na internet, para, finalmente, adequando-se ao devido processo legal, ser prevista a via postal ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência.

Art. 122. Encerrada a instrução, o autuado terá o direito de manifestar-se em alegações finais, no prazo máximo de dez dias.

• 1 o A autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa a relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações finais pelos interessados.
• 2 o Apresentadas as alegações finais, a autoridade decidirá de plano.

Parágrafo único. A autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa e em sítio na rede mundial de computadores a relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações finais pelos interessados. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Parágrafo único. A autoridade julgadora notificará o autuado por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência, para fins de apresentação de alegações finais. (Redação dada pelo Decreto nº 9.760, de 2019) (Vigência)

Parágrafo único. O setor responsável pela instrução processual notificará o autuado, para fins de apresentação de alegações finais: (Redação dada pelo Decreto nº 11.080, de 2022)

O autuado por infração ambiental era intimado para apresentação das alegações finais por publicação em edital, sem que fossem esgotadas as possibilidades de intimação real, e ficava limitado a exercer seu direito ao contraditório e à ampla defesa, violando o devido processo legal e a Lei9.784/99. Apesar de nem todas as unidades do Ibama adotarem essa prática determinada pelo Decreto, utilizando a intimação pessoal ou postal, a maioria das unidades a adotou.

Ao determinar a intimação editalícia para apresentação de alegações finais, a redação original do Decreto 6.514/2008 limitava direito do administrado, sem possuir amparo legal para tanto e contrariando a Lei 9.784/99, pois tal restrição apenas poderia ser instituída através de lei em sentido formal.

Finalmente, em 2019 o Decreto 9.760/19 modificou o parágrafo único do artigo 122 do Decreto 6.514/08 para prever que a “autoridade julgadora notificará o autuado por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência, para fins de apresentação de alegações finais”, encerrando o uso inconstitucional e ilegal da intimação (notificação) por edital no processo sancionador ambiental do Ibama.

O Tribunal Regional Federal da 5a Região, ao considerar o histórico da questão na jurisprudência brasileira, afirmou que “o legislador, atento a essa falha que existia no art. 122, do Decreto nº 6.514/2008, providenciou, por meio do recente Decreto nº 9.760/2019, a alteração do parágrafo único passando a exigir, em consonância com o art. 26, § 3º, da Lei nº 9.784/99, que a notificação do autuado para apresentação de alegações finais seja realizada por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência” (TRF da 5a Região, 3a T., AC 0807319-14.2015.4.05.8300, rel. Des. Fed. (conv.), j. em 20/08/2020). Em outra oportunidade, ressaltou “que o art. 122 do Decreto nº 6.514/2008 foi alterado pelo Decreto nº 9.760/2019, tendo o legislador atentado para a necessidade de que a notificação fosse feita em atendimento ao disposto na Lei nº 9.784/99″ (TRF da 5a Região, 1a T., v.u., AC 0800879-50.2020.4.05.8001, rel. Des. Fed. , j. em 27/05/2021).

A nova redação Decreto 6.514/08 dada pelo Decreto 9.760/19, muito além de meramente uniformizar o método de ciência, corrige ilegalidade presente desde a sua redação originária de 2008, conforme argutamente apontado pelo TRF da 5a Região.

Essa nulidade da intimação por edital efetuada com inobservância das prescrições legais deve ser reconhecida de ofício (Lei 9.784/99, art. 53) . Rever erros administrativos não é uma faculdade da administração pública, mas dever, “pois não se pode admitir que, diante de situações irregulares, permaneça inerte e desinteressada” (CARVALHO FILHO, . Manual de Direito Administrativo. 27a ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 35). A correção da ilegalidade ocorre pela invalidação ou pela convalidação.

Entretanto, para a convalidação, o jurista Carvalho Filho exige que o vício seja sanável, de menor gravidade, dando como exemplo de vício insanável exatamente a “falta de requisitos formais do ato de intimação, como demonstra o art. 26, § 5º, da lei. Se houver, porém, o comparecimento do interessado, o vício se considera sanável” (CARVALHO FILHO, . Processo Administrativo Federal: comentário à Lei 9.784, de 29.01.1999.5a ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 282-283). Independentemente de o vício sanável ser um óbice à convalidação, o fato é que a lei trouxe expresso tratamento à questão, inquinando com nulidade a intimação efetuada sem observância das prescrições legais, admitindo o saneamento do ato em situação específica, o comparecimento do interessado. Fora disso, não há que se falar com convalidação do ato nulo, no caso o edital de intimação para apresentar alegações finais.

Ademais, o artigo 55 da Lei 9.784/99 veda a convalidação quando houver lesão ao interesse público. Com precisão José dos Santos Carvalho Filho aduz que “se o ato tem vício, mas sua convalidação provocará ofensa ao interesse público, melhor deixá-lo com a irregularidade, do que aproveitá-lo com contrariedade ao interesse público” ( Processo Administrativo Federal: comentário à Lei 9.784, de 29.01.1999, 5a ed., 2013, p. 283). Há prejuízo claro ao devido processo legal, uma vez que a Lei 9.784/9 e o próprio Decreto 6.514/08 estabeleceram as alegações finais como integrante do processo administrativo sancionador ambiental.

Igualmente evidente é a restrição de convalidação do artigo 55 da Lei 9.784/99 quando houver lesão a terceiros. “Além do mais, torna-se injurídica a convalidação se houver prejuízo a terceiros: neste caso, estes são os titulares de interesse na anulação do ato a ser convalidado”(CARVALHOFILHO, , Processo Administra tivo Federal: comentário à Lei 9.784, de 29.01.1999, 5a ed., 2013, p. 283). Inegável que o autuado tem interesse na anulação do edital de notificação para apresentar alegações finais em processo no qual existe imputação de penalidade a ele, exceto se reconhecer expressamente a sanção, em uma espécie de “reconhecimento jurídico do pedido”. Então não se pode falar em convalidação do edital de notificação para apresentar alegações finais porque há claro prejuízo na manutenção de ato que impede a apresentação de argumentos em determinada etapa processual ou mesmo que pode gerar a declaração da prescrição.

Em suma, a própria Lei 9.784/99 preceituou quando o defeito é sanável (comparecimento espontâneo do interessado) por intimações efetuadas sem observância das prescrições legais (art. 26, § 5º). Fora desse caso, a intimação é nula e, como tal, deve ser declarada de ofício pela autoridade administrativa , cujo dever de corrigir a legalidade é claro na própria Lei do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal ao prever que a “Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade” (art. 53).

De qualquer forma, ainda que se admitisse a convalidação do ato, pelo seu refazimento sem vício (intimação regular para apresentar alegações finais), ela somente poderia ocorrer se não estivesse presente alguma causa impeditiva.

No caó sub examine , essa convalidação não se mostra possível após julgamento definitivo do processo administrativo, com a homologação do auto de infração com o erro de tipificação, dando ensejo à inscrição em dívida ativa e ajuizamento da execução fiscal, porquanto ensejaria prejuízo à ampla defesa e ao contraditório, além de se configurar afastamento dos motivos determinantes do ato administrativo.

Nesse sentido, torna-se inviável o refazimento do ato, devendo ser declarada nula a intimação por edital efetuada com inobservância das prescrições legais e, por conseguinte, a nulidade do processo administrativo, eis que, conforme amplamente demonstrado, encontra-se eivado de vícios de legalidade.

• Da jurisprudência dominante acerca da nulidade da intimação por edital para apresentar alegações finais no processo administrativo sancionador ambiental

A jurisprudência tem rechaçado o uso automático da intimação por edital, o seu uso decorrente de mera previsão regulamentar, por contrariar a Lei 9.784/99, que apenas autoriza a intimação por edital em face de interessado indeterminado, desconhecido ou com domicílio desconhecido.

Dessa forma, é oportuna a citação de algumas decisões colegiadas dos tribunais nesse sentido, em especial do Superior Tribunal de Justiça – STJ e dos Tribunais Regionais Federais.

• Superior Tribunal de Justiça

O Superior Tribunal de Justiça vem, desde 2016, em processo no qual o Ibama era parte, declarando nulidade da notificação ficta de interessado com domicílio definido:

III – E pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual tratando-se de interessado determinado, conhecido ou que tenha domicílio definido, a intimação dos atos administrativos dar-se-á por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou por qualquer outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.

[STJ, 1a T., v.u., AgInt no REsp 1.374.345/PR, rel. Min. Regina Helena Costa, j. em 16/08/2016, DJe 26/08/2016]

Entendimento repetido recentemente (2021):

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. INFRAÇÃO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. DEVIDO PROCESSOLEGAL.VIOLAÇÃO. RECONHECIMENTO.

1. “É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual tratando-se de interessado determinado, conhecido ou que tenha domicílio definido, a intimação dos atos administrativos dar-se-á por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou por qualquer outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado” (AgInt no REsp 1.374.345/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em16/08/2016, DJe 26/08/2016).
2. Na hipótese, em procedimento administrativo em cujo bojo foi imposta multa por infração ambiental, o Regional compreendeu que a previsão contida no parágrafo único do art. 122 do Decreto n. 6.514/2008 ?intimação do interessado para apresentar alegações finais mediante edital afixado na sede administrativa do órgão? “extrapola o disposto na Lei n. 9.784/1999 e viola”flagrantemente o princípio do devido processo legal administrativo, eis que contrário à ampla defesa e ao contraditório”.
3. A compreensão firmada na origem se amolda ao entendimento firmado nesta Corte Superior, em casos análogos ao presente, de que é necessária a ciência inequívoca do interessado das decisões e atos praticados no bojo de processos administrativos, conforme determina o art. 26 da Lei n. 9.784/1999, sob pena de malograr o devido processo legal.
4. Agravo desprovido. [STJ, 1a T., v.u., AgInt no AREsp 1.701.715/ES, rel. Min. Gurgel de Faria, j. em 30/08/2021, DJe 08/09/2021]

Os Tribunais Regionais Federais também têm rechaçado a comunicação por edital para apresentar alegações finais no processo administrativo sancionador ambiental, valendo citar algumas decisões recentes e em caráter amostral, mas que são suficientes para demonstrar o entendimento jurisprudencial que não pode ser ignorado.

• TRF da 1a Região

AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ- EXECUTIVIDADE. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSOADMINISTRATIVO. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃOEDITALÍCIA. AMPLA DEFESA. CONTRADITÓRIO. INOBSERVÂNCIA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI N. 9.784/1999 . […] 5. Sendo certo e conhecido o domicílio do ora agravante, é nula a notificação editalícia. Embora o processo administrativo tenha ocorrido de forma regular até a fase de apresentação das alegações finais, o autuado foi notificado para apresentá-las por meio de edital injustificadamente. As demais notificações do processo ocorreram por AR. Tal impropriedade gerou prejuízo concreto à defesa do autuado, na medida em que este não apresentou suas alegações finais. 6. Agravo de Instrumento provido .

[TRF da 1a Região, 8a T., v.u., AI 000408-35.2014.4.01.0000, rel. Des. Fed. Carlos Moreira Alves, j. em 20/09/2021, PJe 27/09/2021]

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAISRENOVÁVEIS (IBAMA). PROCESSO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. NOTICAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES FINAIS. EDITAL FIXADO NASEDE ADMINISTRATIVA DO ÓRGÃO E DIVULGADO EM SEU SÍTIO ELETRÔNICO. ILEGALIDADE . OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, À AMPLA DEFESA E AOCONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA DA LEI N. 9.784/1999. […] II- A intimação por edital é uma forma excepcional de comunicação de atos, constituindo ofensa ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório, a notificação para apresentação de alegações finais no processo administrativo para apuração de infração ambiental, realizada unicamente por meio de edital fixado na sede administrativa do Ibama e publicada no sítio eletrônico da autarquia, nos moldes em que prevê o art. 122 do Decreto nº 6.514/2008, quando o autuado possui endereço conhecido da autoridade administrativa, havendo de ser observado, no caso, o disposto na Lei nº 9.784/1999. Precedentes.

[TRF da 1a Região, 5a T., v.u., AC 1002038-89.2018.4.01.4100, rel. Des. Fed. Souza Prudente, j. em 07/07/2021, PJe 09/07/2021]

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAISRENOVÁVEIS (IBAMA). PROCESSO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. NOTIFICAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES FINAIS. EDITAL FIXADO NASEDE ADMINISTRATIVA DO ÓRGÃO E DIVULGADO EM SEU SÍTIO ELETRÔNICO. ILEGALIDADE. OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, À AMPLA DEFESA E AOCONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA DA LEI N. 9.784/1999 . […] III- A inti mação por edital é uma forma excepcional de comunicação de atos, cons ti tuindo ofensa ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório, a no tificação para apresentação de alegações finais no processo administrati vo para apuração de infração ambiental, realizada unicamente por meio de edital fi xado na sede administra tiva do Ibama e publicada no síti o eletrônico da autarquia, nos moldes em que prevê o art. 122 do Decreto n º  6.514/2008, quando o autuado possui endereço conhecido da autoridade administra tiva , havendo de ser observado, no caso, o disposto na Lei nº 9.784/1999. Precedentes. IV- Reexame oficial e apelação desprovidos. Sentença confirmada.

[TRF da 1a Região, 5a T., v.u., AMS 1000021-81.2016.4.01.3605, rel. Des. Fed. Souza Prudente, j. em 02/06/2021, PJe 08/06/2021]

• TRF da 2a Região

ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. IBAMA. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. INTIMAÇÃO. EDITAL. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. 1. A devolução cinge-se à análise da validade da in ti mação para apresentação de alegações finais em processo administrativo por meio de publicação de edital.

2. Na hipótese, o apelado foi multado pelo IBAMA por possuir espécimes da fauna silvestre em desacordo com a licença obtida, com fundamento no art. 70 da Lei nº 9.605/98 e no art. 3º, III, c/c art. 24, I e II, do Decreto nº 6.514/2008, com valor da punição arbitrado em R$ 17.500,00. 3. O juízo a quo julgou o pedido procedente apenas para declarar a nulidade procedimental no curso do processo administrativo nº 02606.000129/2011-95, especificamente a partir do ato (irregular/ilegal) de intimação para apresentação de alegações finais por edital, que redundou no indeferimento da defesa do apelado, mantendo, porém, incólume os atos anteriores a referida ilegalidade. A sentença não merece reparos. 4. O Decreto nº 6.514/2008, estabelece que deve ser realizada com afixação na unidade administra ti va, o que ocorreu no caso, em desacordo com o disposto nos arts. 3º, III; 26, § 3º e 28 da Lei nº 9.784/99. 5. Tal decreto extrapola claramente a lei que lhe confere fundamento de validade, violando flagrantemente o princípio do devido processo legal administrati vo, eis que contrário à ampla defesa e ao contraditório.

[TRF da 2a Região, 5a Turma Especializada, v.u., AC 0124842-64.2015.4.02.5002, rel. Des. Fed. Alcides Martins, j. em 04/07/2019, disponibilizado em 10/07/2019]

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. IBAMA. MULTA. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES FINAIS POR EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. CERCEAMENTO DE DEFESA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA . 1. Apelação Cível interposta em face de sentença que julgou procedente o pedido veiculado na inicial para declarar a nulidade procedimental no curso do processo administrativo (PA) nº02606.000323/2010-90, especificamente a partir do ato de intimação para apresentação de alegações finais, mantendo incólume os atos anteriores. 2. Nos termos dos arts. 26 e 28 da Lei nº 9.784/1999, a intimação pode ser feita por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado (art. 26, § 3º); no caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial (art. 26, § 4º); as intimações são nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade (art. 26, § 5º); devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse (art. 28).. 3.Por sua vez, o parágrafo único do art. 122 do Decreto nº 6.514/2008 estabelece que a autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa e em sítio na rede mundial de computadores a relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações finais pelos interessados. 4. O Decreto nº 6.514/2008 não guarda compati bilidade com o disposto na Lei nº 9.784/1999, tendo em vista que, segundo esta, a in ti mação do administrado por edital somente poderá ser aceita quando foi inviável a sua no tifi cação pessoal ou pela via postal ou similar, que assegure a certeza da ciência do interessado, bem como garante ao administrado a in ti mação dos atos do processo que sejam do seu interesse, como é o caso da abertura de vista para apresentação de alegações finais. 5. A inti mação por edital é medida subsidiária, sendo que a sua realização fora das hipóteses previstas em lei con figura cerceamento de defesa, violando os princípios consti tucionais da ampla defesa e do contraditório. 6. Apelação desprovida.

[TRF da 2a Região, 6aTurma Especializada, v.u., AC 0005438-85.2016.4.02.5001, rel. Des. Reis Friede, j. em 28/02/2019, Data de disponibilização 08/03/2019]

• TRF da 3a Região

PROCESSUAL CIVIL. ANULATÓRIA DE MULTA AMBIENTAL. INTIMAÇÃO POR EDITAL NULA. NÃO ESGOTADOS TODOS OS MEIOS DE NOTIFICAÇÃO PESSOAL.CERCEAMENTO DE DEFESA. APLICAÇÃO DA LEI Nº 9.784/99 QUANDO EM CONTRADIÇÃO COM O DECRETO 6.514/08.

[TRF da 3a Região, 4a T., v.u., AC 0000452-37.2017.4.03.6000, rel. Des. Fed. Monica Autran Machado Nobre, j. em 29/06/2021, DJEN 13/07/2021]

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. IBAMA. MULTA ADMINISTRATIVA. NOTIFICAÇÃO POREDITAL. NULIDADE . HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DPU.1. A controvérsia central dos autos reside na alegação de nulidade das notificações do autuado no processo administrativo que resultou na constituição do débito executado, com violação ao contraditório e ampla defesa.[…] 5. Conclui-se que todas as notificações postais que antecederam a publicação por edital foram irregulares, não autorizando o uso da via editalícia para notificação do julgamento administrativo proferido, em flagrante violação ao contraditório e ampla defesa. 6. Reconhecida a nulidade da no tifi cação por edital acerca do julgamento da autuação lavrada, restam igualmente nulos todos os atos posteriores, inclusive o próprio título executivo.

[TRF da 3a Região, 3a T., v.u., AC 5000456-19.2019.4.03.6129, rel. Des. Fed. Luis Carlos Hiroki Muta, j. em 26/09/2020, Intimação via sistema 02/10/2020]

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IBAMA. INTIMAÇÃO EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE DA INTIMAÇÃO.1. A Constituição Federal expressamente dispõe ser assegurado aos litigantes, tanto na esfera judicial como na administrativa, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e os recursos a ela inerentes. É nulo procedimento administrativo em que não há intimação do administrado.2. Destaque-se que a declaração da nulidade de parte do processo administrativo, não obsta que a Administração Pública, após o novo término do processo administrativo, aplique a penalidade adequada à eventual infração cometida.3. Remessa oficial a que se nega provimento.

[TRF da 3a Região, 3a T., v.u., RemNecCiv 0011414-56.2016.4.03.6000, rel. Des. Fed. Mairan Goncalves Maia Junior, j. em 19/09/2019, e-DJF3 Judicial 126/09/2019]

• TRF da 4a Região

APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). MULTA POR INFRAÇÃO AMBIENTAL. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO POR CERCEAMENTO DE DEFESA. ADEQUAÇÃO DO INSTRUMENTOPROCESSUAL ESCOLHIDO. BLOQUEIO VIA SISTEMA BACENJUD. CONTA CORRENTE. VALOR INFERIOR A 40 SALÁRIOS MÍNIMOS. IMPENHORABILIDADE. DECRETO Nº 6.514/2008. INTIMAÇÃO VIA EDITAL. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. 1. Cabível o manejo da exceção de pré-executividade no presente caso, pois passível de ser verificada de plano – mediante análise do processo administrativo – a irregularidade apontada pelo executado, sem necessidade de dilação probatória. 2. De acordo com a orientação jurisprudencial cristalizada na Súmula 108 deste Regional, não pode ser penhorada quantia inferior a 40 salários mínimos em sendo a única reserva monetária do titular, independentemente da natureza da conta em que estiver depositada. 3. Verifi ca- se a nulidade pela impossibilidade de in ti mação por edital de administrado que possuía endereço certo, devidamente informado nos autos, violando os princípios de ampla defesa e do contraditório, na medida em que a in timação editalícia somente é admitida quando frustrada aquela por via postal.

4. Apelo não provido. [TRF da 4a Região, 2a T., AC 5057014-20.2015.4.04.7100, rel. Des. Fed. Maria de Fátima Freitas Labarrère, juntado aos autos em 23/02/2022]

APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA POR INFRAÇÃO AMBIENTAL. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO POR CERCEAMENTO DE DEFESA. DECRETO Nº 6.514/2008. INTIMAÇÃO VIA EDITAL. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO . 1. Verifica-se a nulidade pela impossibilidade de intimação por edital de administrado que possuía endereço certo, devidamente informado nos autos, violando os princípios de ampla defesa e do contraditório, na medida em que a intimação editalícia somente é admitida quando frustrada aquela por via postal. 2. Apelo não provido [TRF da 4a Região, 2a T., AC 5009575-70.2021.4.04.7110, rel. Des. Fed. Maria de Fátima Freitas Labarrère, juntado aos autos em 23/02/2022]

AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO POR EDITAL. NULIDADE. A intimação do interessado para apresentar alegações finais no processo administrativo federal em que apuradas infrações ambientais deve seguir o disposto no § 3º do artigo 26 da Lei nº 9.784, de 1998, sendo nula a intimação por edital realizada fora das hipóteses previstas no § 4º do mesmo artigo. Precedentes deste Regional.

[TRF da 4a Região, 3a T., AC 5002470-42.2021.4.04.7110, rel. Des. Fed. Vânia Hack de Almeida, juntado aos autos em 01/02/2022]

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AMBIENTAL. IBAMA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. CERCEAMENTO DEDEFESA. 1. A notificação editalícia para a apresentação de alegações finais em processo administrativo federal para a apuração de infração ambiental é admitida de forma excepcional, apenas quando resultarem infrutíferas as tentativas de intimação pessoal ou por via postal, na forma do art. 26, §§ 3º e 4º da Lei nº 9.784/99. 2. Não comprovada a prévia tentativa de notificação postal e sendo conhecido o endereço do particular, é nula a notificação por edital para apresentação de alegações finais.

[TRF da 4a Região, 2a T., AC 5010301-26.2016.4.04.7108, rel. Des. Fed. Alexandre Rossato da SIlva Ávila, juntado aos autos em 09/12/2021]

• TRF da 5a Região

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. SÚMULA 393 DO STJ. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. CITAÇÃO POR EDITAL. ALEGAÇÕES FINAIS. DECRETO Nº 6.514/2008. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PESSOAL OU POSTAL . EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO. PROVIDO. […] 6. A alegação deduzida pelo agravante na exceção oposta consistiu na nulidade do processo administrativo que ensejou o débito. Isto porque teria sido realizada citação por edital para apresentação das alegações finais. Trata-se, pois, de matéria de ordem pública e que não demanda dilação probatória, sobretudo porque foi acostado aos autos cópia do processo administrativo. A confirmação ou não do vício alegado pode ser verificada com análise da referida documentação. 7. Cumpre esclarecer que é incontroverso que o IBAMA observou, no tocante à citação editalícia, o disposto no Decreto nº 6.514/2008, vigente à época da autuação. 8. Referido decreto, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, dispõe em seu art. 122 que, encerrada a instrução, o autuado terá direito de manifestar-se em alegações finais. Ademais, o parágrafo único, com redação vigente à época, estabelecia que” A autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa e em sítio na rede mundial de computadores a relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações finais pelos interessados “. 9. A Terceira Turma deste Regional possui precedente, no sentido de que”Não obstante a existência dessa norma de caráter especial, o art. 26, § 3º, da Lei nº 9.784/99, norma de caráter geral sobre o Processo Administrativo Federal e hierarquicamente superior ao mencionado Decreto, previu que a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado. O objetivo da norma é fazer valer os princípios da ampla defesa e do contraditório, de forma a viabilizar a defesa da parte interessada”. Entendeu-se, pois, que só seria possível a citação por edital quando frustrada as tenta ti vas de citação por via postal ou pessoal. (PROCESSO: 08073191420154058300, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ BISPODA SILVA NETO (CONVOCADO), 3a TURMA, JULGAMENTO: 20/08/2020) 10. No caso em tela, tem-se configurado conflito entre normas, o qual esta Corte solucionou por meio do critério hierárquico. De mais a mais, referido entendimento encontra respaldo na previsão contida no art. 3º, III, da Lei nº 9.784/99, segundo o qual é direito do administrado ter ciência da tramitação dos processos administrativos e conhecer das decisões nele proferidas. 11. Com efeito, certo que a autarquia tinha conhecimento do endereço do executado, sobretudo porque a autuação foi realizada no referido endereço. Por tal razão, resta reconhecida a nulidade do ato por cerceamento de defesa, assistindo razão ao agravante.

[TRF da 5a Região, 3a T., v.u., AI 0809816-59.2021.4.05.0000, rel. Des. Fed. Fernando Braga, j. em 09/12/2021]

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. IBAMA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. ALEGAÇÕES FINAIS. NOTIFICAÇÃO POR EDITAL.CERCEAMENTO DE DEFESA . […] 3. Nos termos do § 4º do art. 26 da Lei nº 9.494/99, apenas para os interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido é que haverá a intimação mediante publicação oficial, o que não é o caso dos autos, pois o domicílio da Autora é conhecido, conforme cópias das Cartas com Aviso de Recebimento relativas ao Processo Administrativo em questão, enviadas pela Autarquia para o endereço da parte autora, […]. 4.Constatou-se irregularidade no processo administrati vo. Apesar de possuir o endereço do executado, observou-se que o mesmo não foi no tificado para apresentar razões finais, só houve notificação para apresentação das alegações finais por meio de edital . 6. A intimação por edital é hipótese excepcional que deve ser utilizada quando frustradas as demais modalidades previstas na legislação, sob pena de violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, também observados no processo administrativo.[TRF da 5a Região, 2a T., v.u, AC 0803738- 83.2018.4.05.8300, rel. Des. Fed. Leonardo Henrique De Cavalcante Carvalho, j. em 26/10/2021]

AMBIENTAL, TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. ANULATÓRIA DE MULTA AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÕES FINAIS. NÃO INTIMAÇÃO PESSOAL. NULIDADE . APELAÇÃO IMPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA (Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), em face da sentença do Juízo da 13a Vara Federal/RN, que julgou procedente o pedido formulado pelo particular,”para declarar a nulidade do processo administrativo nº 02047.001345/2015-64 a partir da intimação por edital da parte autora para apresentação das alegações finais, tornando sem efeitos a decisão homologatória do Auto de Infração”. […] 6. Antes mesmo da modi fi cação pelo Decreto 9.760/2019, o Tribunal Regional Federal da 5a Região já decidiu pela invalidade da in ti mação por edital: 1) Processo 08037267820184058200, Apelação Cível, Desembargador Federal Élio Wanderley de Siqueira Filho, 1a Turma, em 30/04/2019; 2) Processo 00090857220144058300, Apelação Cível, Desembargador Federal Leonardo Augusto Nunes Cou tinho (convocado), 3a Turma, em 30/07/2019. 7. Não se trata de aplicação retroati va do Decreto 9.760/2019, mas sim de reconhecimento de ilegalidade da redação originária do parágrafo único do art. 123 do Decreto 6.514/2008. Ademais, não se pode concluir, como pretende o IBAMA, que o fato de manter a multa não implique prejuízo à defesa. O prejuízo à defesa está configurado pela impossibilidade de se apresentar alegações finais, que podem, em tese, diminuir ou anulara multa aplicada, caso seja acolhida parcial ou totalmente pela autoridade administrativa julgadora.

[TRF da 5a Região, 1a T., v.u., AC 0800153-31.2020.4.05.8404, rel. Des. Fed. Fábio Luiz de Oliveira Bezerra (conv.), j. em 07/10/2021]

Como se observa, Excelência, é maciça a jurisprudência formada reconhecendo a invalidade da comunicação por edital para a apresentação de alegações finais por força da redação revogada do artigo 122 do Decreto 6.514/08, não sendo aconselhável que o Ibama ignore tal entendimento, eis que gera judicializações desnecessárias e desgastantes para o cidadão, a sociedade, o Judiciário e a própria Autarquia.

• DO DEVER DE O IBAMA RESPEITAR O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Um dos deveres da Administração Pública é respeitar o princípio constitucional da legalidade ( CF, art. 37), dever expressamente estampado na Lei de Processo Administrativo federal (art. 2º, caput), bem como de trabalhar para garantir a isonomia e segurança jurídica.

Para ilustrar esse entendimento, faz-se interessante apresentar o teor do Despacho nº /2022- GABIN emitido pelo IBAMA quando instado a se manifestar sobre a (in) validade da intimação (notificação) por edital para apresentar alegações finais (redação do art. 122 Decreto 6.514/08 prévia ao Decreto 9.760/19):

104. Em nada contribui para o respeito ao princípio da juridicidade/legalidade, que pauta a atuação do administrador público ( v.g., CF, art. 37,caput, Lei 9.784/99, art. 2º, caput e parágrafo único, I), não reconhecer o direito ao devido processo legal, com todos os seus corolários, aos acusados deterem cometido infrações ambientais, desconsiderando o direito de somente haver intimação ficta quando presente as condições da Lei 9.784/99 para tanto. Tal ação também não se coaduna com o dever da autoridade pública de aumentar a segurança jurídica (Lindb, art. 30).
105. Ademais, a recusa em declarar a nulidade da intimação para apresentar alegações finais por edital gera gastos desnecessários à administração pública e, consequentemente, viola os princípios constitucionais da economicidade e da eficiência . Isso porque movimenta órgãos ambientais e, posteriormente, a congestionada máquina judiciária, o que, como amplamente demonstrado, resulta na sucumbência judicial para o Ibama com consequente pagamento de custas e aumento das chances de prescrição da pretensão punitiva.
106. Há gasto de recursos humanos e materiais do Estado em atividade que contraria pacífica jurisprudência quando se deveria empregar esses mesmos recursos em outras ações da política ambiental que não são rechaçadas pelo Poder Judiciário; assim, aumentar-se-ia a eficácia da cobrança das multas ao mesmo tempo em que diminuiria atritos institucionais desnecessários entre Executivo e Judiciário.
107. Não discriminar pessoas que se encontram em situações fáticas e jurídicas similares (negação do devido processo legal administrativo pelo uso inválido da notificação por edital para apresentação das alegações finais) prestigia tanto o princípio constitucional da igualdade (CF, art. 5º, caput) quanto o da eficiência (CF, art. 37, caput) e acaba por desestimular a litigância sobre a questão decidida.
108. Essa postura de não enfrentar a jurisprudência consolidada tem sido destacada pela doutrina em relação à advocacia pública por causa da vinculação da Administração Pública aos precedentes judiciais :

O comprometimento do advogado público com os precedentes judiciais significa não fechar os olhos às reiteradas decisões que já reconheçam um determinado direito, apenas em nome de uma atuação evidentemente protelatória. [PEREIRA, Aline Carvalho, FERREIRA, Fernanda Macedo. Vinculação da Administração Pública aos precedentes judiciais: uma análise do papel da advocacia pública na efetivação de direitos fundamentais, Revista Digital de Direito Administra tivo, v. 2, nº 1, p. 367-380, 2015, p. 374].

109. Sem novos argumentos consistentes e não apreciados, recorrer contra jurisprudência consolidada somente gera desperdício de recursos estatais, com o pagamento de custas, honorários advocatícios e eventuais multas processuais. O Estado, ao aparentar ser zeloso, viola a eficiência e economicidade administrativas ao dispender energia em teses perdidas na Justiça a pretexto de estar defendendo o interesse” público “, deixando de sanear diversas agressões, verdadeiramente ilegítimas, impostas às políticas públicas que lhe competem (FREITAS, Juarez. Respeito aos precedentes judiciais iterativos pela Administração Pública. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, nº 1, Curitiba, Juruá, p. 13-22, 1999, p. 15-16; HACHEM, Daniel Wunder. Vinculação da Administração Pública aos precedentes administrativos e judiciais: mecanismo de tutela igualitária dos direitos sociais, A&C -R. de Dir. Administrativo & Constitucional, a. 15, nº 59, p. 63-91, jan./mar. 2015, p. 77).
110. Não pode o gestor público enfiar a cabeça embaixo da terra e fingir que não conhece o direito reconhecido pelos tribunais. Seria cegueira deliberada do gestor deixar acumular passivo, que deve ser mitigado pelo seu próprio ato corrigindo os rumos estatais, para depois atribuir a responsabilidade por tal passivo ao controle de legalidade efetuado, por exemplo, pelo Judiciário. Com alguma timidez, em 2016 surgiram os primeiros precedentes específicos para a questão (STJ e TRF da 1a Região), mas depois de 2018 eles alastraram-se para todos os tribunais regionais federais, chegando a ser novamente chancelado pelo STJ em 2021; isso desconsiderando os argumentos encampados pelo STF e STJ para o processo administrativo em geral, desde 1997 (RE 157.905) e 2005 (MS 8.545), preexistentes a redação revogada do artigo 122 do Decreto 6.514/08 dada pelo Decreto 9.760/19.
111. Nada mais injusto do que não obter um direito reconhecido pelos tribunais somente porque não ajuizou ação judicial para obtê-lo, uma vez que o critério de distinção, no caso, entre quem obtém a declaração de nulidade da intimação ficta efetuada invalidamente no processo sancionador ambiental e de quem não a obtém, é acesso ao Poder Judiciário . Como destacado por Daniel Wunder Hachem, a”discriminação ilegítima decorrente do provimento isolado conduz a um tratamento desigual entre”cidadãos ‘com sentença’ e ‘sem sentença’”, sem que haja fundamento jurídico-constitucional a autorizá-lo”(Vinculação da Administração Pública aos precedentes administrativos e judiciais: mecanismo de tutela igualitária dos direitos sociais, A&C – R.de Dir. Administrativo & Constitucional, a. 15, nº 59, 2015, p. 76).
112. Deve o gestor público atuar para corrigir essa distorção sempre que possível. (grifos nossos)
113. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA JURISDICIONAL

De acordo com o artigo 294 do NCPC, o Juiz concederá tutela provisória de urgência ou de evidência. Há fundamento para concessão de tutela provisória sob ambos os fundamentos, seja a tutela de evidência seja a de urgência, em caráter antecedente, conforme será demonstrado.

No que toca ao cabimento de tutela de evidência, encontram-se presentes os requisitos no art. 311, II, do NCPC, porquanto esta petição inicial está instruída com documentos que permitem de plano a aferição da inadequação da conduta descrita no auto de infração ao art. 50 do Decreto Federal nº 6.514/2008 e, também, a ofensa ao devido processo legal ante a ausência de intimação para apresentação de alegações finais, redação do art. 122 Decreto 6.514/08 prévia ao Decreto 9.760/19

Por outro lado, também há fundamento para a concessão de tutela de urgência ( NCPC, art. 300). Com efeito, a pendência sine die do auto de infração ambiental impõe graves prejuízos às atividades mercantis do Requerente, por repercutir negativamente em seu meio social. Ao se relacionar com instituições financeiras, parceiros comerciais e controladores, o Requerente vê-se na contingência de superar restrições que lhe são apresentadas face à contingência que o embargo representa.

O que se pretende com o pedido de tutela de urgência é tão somente suspender os efeitos do embargo imposto até o julgamento definitivo da presente ação.

O art. 300 do novo Código de Processo Civil assim dispõe sobre a tutela de urgência:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

• 1º Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.
• 2º A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.
• 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

Constata-se que o novo diploma processual estabelece que, para concessão da tutela de urgência, será necessário preencher cumulativamente os requisitos da probabilidade do direito e perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Sobre os requisitos, Luiz Guilherme Marinoni 6 anota:

A probabilidade que autoriza o emprego da técnica antecipatória para a tutela dos direitos é a probabilidade lógica – que é aquela que surge da confrontação das alegações e das provas com os elementos disponíveis nos autos, sendo provável a hipótese que encontra maior grau de confirmação e menor grau de refutação nesses elementos. O juiz tem que se convencer de que o direito é provável para conceder a tutela.

In casu, os requisitos para concessão da tutela de urgência restam preenchidos. A probabilidade do direito resta consubstanciada nos documentos acostados ao processo administrativo, que de forma cristalina evidenciam a inadequação da conduta descrita no auto de infração ao art. 50 do Decreto Federal nº 6.514/2008.

Nesse contexto, revela-se a presença da probabilidade do direito alegado no caso em tela, conforme argumentação jurídica desenvolvida nesta exordial, que demonstra, por meio dos documentos juntados, a imposição de punições equivocadas e excessivas ao autor, quais sejam, o estabelecimento de multa em valor elevado e o embargo da área.

Afigura-se patente, também, o receio de dano irreparável pois, em se tratando de área embargada, o Requerente se vê impossibilidade de se relacionar com as instituições financeiras e, até mesmo, de comercializar a produção das atividades desenvolvidas, dificultando-lhe o desempenho do trabalho rural em caráter de subsistência e a manutenção de sua vida digna e impondo-lhes restrições mercantis, vez que contra ele consta a lavratura de Termo de Embargo e de imposição de multa.

É nesse contexto que se verificam presentes os requisitos legais para a antecipação da tutela jurisdicional sem a oitiva da parte contrária.

Requer-se, assim, que este MM. Juízo determine, inaudita altera pars , até o julgamento definitivo da presente ação: ( i) a suspensão da publicidade em certidões ambientais emitidas pela IBAMA a respeito do Auto de Infração ambiental nº  pela suposta infração capitulada no art. 50 do Decreto 6.514/08; (iI) a suspensão do Termo de Embargo nº .