Atendi vários casos em que o embargo ambiental do IBAMA caiu sobre uma área que o órgão ambiental estadual já havia autorizado a explorar. O julgado que comento hoje é o retrato mais limpo desse conflito de competências.
A situação é de um produtor rural com propriedade de cerrado situada na Amazônia Legal, no centro-oeste do país. Em outubro de 2008, uma fiscalização apontou pouco menos de 15 hectares de supressão de vegetação em percentual acima do que o órgão federal entendia permitido.
Na mesma data da autuação, o IBAMA lavrou o termo de embargo ambiental. O documento não ficou restrito à área questionada: suspendeu todas as atividades florestais e agropecuárias da propriedade inteira, até a regularização da Licença Ambiental Única.
Anos depois, o produtor obteve do órgão ambiental estadual uma Autorização Provisória de Funcionamento Rural, a APF, válida para a mesma área embargada. Passou a ter nas mãos dois atos administrativos que diziam o contrário um do outro: a autorização estadual permitia plantar, o embargo ambiental federal proibia.
O IBAMA sustentou que a reserva legal da propriedade não estava cumprida e que a supressão havia avançado sobre o percentual protegido. Por isso defendia a manutenção do termo de embargo ambiental sobre a área rural.
O órgão federal argumentou também que a APF não poderia chancelar uso alternativo do solo em reserva legal, porque o decreto estadual que criou essa autorização excluía expressamente essa hipótese. Na leitura do IBAMA, a autorização estadual não alcançava o caso concreto.
O terceiro fundamento do órgão era o da competência comum: proteger o meio ambiente é atribuição da União, dos Estados e dos Municípios, e a autorização estadual não retiraria do IBAMA o poder de fiscalizar a mesma área. O Ministério Público Federal acompanhou essa posição em segundo grau.
Sumário
- Qual tese derruba o embargo ambiental do IBAMA sobre área autorizada pelo estado
- O que o TRF-1 decidiu nesse caso
- O que isso significa para quem está na mesma situação
- Perguntas frequentes
- Conclusão
Qual tese derruba o embargo ambiental do IBAMA sobre área autorizada pelo estado?
A tese que derruba o embargo ambiental do IBAMA nesse caso é a da repartição de competências da Lei Complementar 140/2011: quem licencia a atividade é quem fiscaliza a atividade. Dois atos incompatíveis sobre a mesma área não convivem, e um deles tem de prevalecer.
O artigo 13 da Lei Complementar 140/2011 é literal quando fixa o ente responsável pelo licenciamento ambiental da atividade, e essa literalidade é o que sustenta a tese de defesa:
“os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar”
O encaixe seguinte está no artigo 17, que atribui a fiscalização ao órgão responsável pelo licenciamento, e no parágrafo 3º do mesmo artigo, que manda prevalecer o auto de infração ambiental lavrado por esse órgão. Pelo artigo 15, a atuação do IBAMA é supletiva. Confira a Lei Complementar 140/2011 no portal do Planalto.
Competência comum para proteger o meio ambiente e competência para fiscalizar não são a mesma coisa, e essa distinção decide casos. A primeira está na Constituição e alcança os 3 entes federativos. A segunda é definida por lei complementar e se prende a quem licenciou. Quem quiser aprofundar encontra o detalhamento nos comentários sobre a Lei Complementar 140/2011.
O segundo pilar da tese é o Código Florestal. O artigo 12, inciso I, alínea b, da Lei 12.651/2012 exige reserva legal de 35% em imóvel de cerrado localizado na Amazônia Legal, e não de 80%, percentual aplicável à área de floresta. A classificação da vegetação muda o percentual devido e, com ele, a existência ou não de passivo ambiental.
O terceiro pilar é o artigo 66 da Lei 12.651/2012, que autoriza a regularização do passivo de reserva legal inferior à exigida nas situações anteriores a 22/07/2008, mediante recomposição, compensação ou regeneração. Havendo caminho legal de regularização, a imposição de embargo ambiental sobre toda a propriedade perde proporcionalidade.
O que o TRF-1 decidiu nesse caso?
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região negou provimento à apelação do IBAMA e à remessa necessária, mantendo integralmente a sentença que determinou a suspensão do termo de embargo ambiental. A decisão saiu na Apelação Cível 1000047-51.2017.4.01.3603, julgada em 15/04/2020.
O tribunal começou afastando a decadência do mandado de segurança. O prazo de 120 dias, segundo o acórdão, só começa a correr da intimação do produtor sobre a decisão administrativa que manteve o embargo ambiental, e não da data em que a autorização estadual foi obtida.
No mérito, o acórdão reconheceu que a competência para licenciar a atividade agropecuária naquele imóvel era do órgão ambiental estadual, o que faz prevalecer a APF sobre o termo de embargo ambiental federal lavrado na mesma área. A atuação do IBAMA ali era supletiva.
O voto desmontou a base fática da autuação. O Cadastro Ambiental Rural mostrava reserva legal superior a 40%, acima dos 35% exigidos para cerrado na Amazônia Legal. Também houve incongruência entre o motivo declarado no auto de infração ambiental, que foi atividade potencialmente poluidora sem Licença Ambiental Única, e o argumento de reserva legal trazido no recurso.
O ponto final foi a desproporção da condição imposta: a liberação dependia de uma Licença Ambiental Única que o estado deixou de emitir, substituída pela APF por decreto estadual de 2015. O tribunal anotou que o embargo ambiental alcançou toda a propriedade. A íntegra está na decisão do TRF-1 sobre o embargo ambiental e a autorização estadual.
O que isso significa para quem está na mesma situação?
Produtor rural que tem licença ou autorização estadual válida para a atividade e recebe embargo ambiental do IBAMA sobre a mesma área tem uma tese de competência para discutir, e ela é anterior à discussão sobre o mérito do dano. O conflito entre dois atos administrativos se resolve pela Lei Complementar 140/2011.
O que decide esse tipo de caso é documento, não argumento. A autorização ou licença estadual em vigor, o Cadastro Ambiental Rural com o percentual de reserva legal, o termo de embargo ambiental com a descrição exata da área alcançada e a decisão administrativa que manteve a medida formam o conjunto que sustenta a tese.
A classificação da vegetação merece atenção própria. Cerrado na Amazônia Legal e floresta na Amazônia Legal têm percentuais de reserva legal diferentes, de 35% e de 80%, e autuação construída sobre o percentual errado nasce com vício de motivação.
Outro ponto que esse julgado deixa claro é o do marco temporal. Supressão anterior a 22/07/2008 entra na regularização do artigo 66 da Lei 12.651/2012, e o tema se conecta ao que já tratei sobre embargo ambiental sobre área consolidada.
A lógica de prevalência do ato estadual aparece em outras situações, como na hipótese de compromisso firmado com o órgão estadual durante a vigência do embargo federal. Já comentei um caso assim no informe sobre embargo do IBAMA suspenso por TAC estadual.
Perguntas frequentes
A autorização estadual impede o IBAMA de fiscalizar a propriedade?
Não impede a fiscalização, mas define quem decide. A competência do IBAMA é supletiva quando o licenciamento da atividade pertence ao órgão ambiental estadual.
O artigo 17 da Lei Complementar 140/2011 atribui a fiscalização ao órgão responsável pelo licenciamento, e o parágrafo 3º manda prevalecer o auto de infração ambiental lavrado por esse órgão. O artigo 13 fixa o licenciamento em um único ente federativo.
Na prática, o produtor que recebe embargo ambiental federal sobre área autorizada pelo estado discute a prevalência do ato estadual, e não a legalidade abstrata da fiscalização.
O embargo ambiental pode alcançar a propriedade inteira?
A medida tem de guardar relação com a área da infração ambiental apontada. Embargo que suspende a atividade em todo o imóvel, quando a autuação indica um trecho determinado, é desproporcional.
O artigo 16, parágrafo 2º, do Decreto 6.514/2008 afasta o embargo quando a infração ocorre fora de área de preservação permanente e fora de reserva legal, com ressalva para desmatamento não autorizado de mata nativa.
Nesse julgado, o tribunal destacou que o termo de embargo ambiental suspendeu toda a atividade agropecuária do imóvel, o que reforçou a falta de proporcionalidade da medida.
Qual é a reserva legal exigida em imóvel de cerrado na Amazônia Legal?
O percentual é de 35% da área do imóvel, e não de 80%, que se aplica à área de floresta na Amazônia Legal.
A regra está no artigo 12, inciso I, alínea b, da Lei 12.651/2012, e já constava do artigo 16, inciso II, da Lei 4.771/65, vigente na data daquela autuação. A classificação da vegetação é o que define o percentual devido.
Autuação que parte do percentual errado atinge o motivo do ato administrativo, e esse vício foi um dos fundamentos reconhecidos nesse caso concreto.
Supressão anterior a 22/07/2008 ainda pode ser regularizada?
Sim. O artigo 66 da Lei 12.651/2012 autoriza a regularização do passivo de reserva legal inferior à exigida nas situações anteriores a 22/07/2008.
As alternativas previstas em lei são recompor, permitir a regeneração natural ou compensar a reserva legal, por termo de compromisso firmado com o órgão ambiental competente e com prazos definidos.
Esse caminho legal pesou no julgado: existindo via de regularização aberta pelo Código Florestal, o embargo ambiental da área inteira não se mostrou compatível com a previsão legal.
Conclusão
Esse julgado mostra que o conflito entre autorização estadual e embargo ambiental federal tem solução normativa expressa, e não depende de juízo de conveniência do órgão federal. A Lei Complementar 140/2011 dá a regra de prevalência.
O caso também expõe um risco pouco discutido na defesa administrativa: a condição imposta para liberar a área pode ter deixado de existir no mundo jurídico. Exigir documento que o estado não emite mais é vício de proporcionalidade, e vale conferir isso antes de qualquer outra discussão.
Boa fé e segurança jurídica não são abstrações no contencioso ambiental. O produtor que pediu, obteve e cumpriu a autorização do órgão com atribuição para licenciar tem direito de confiar no ato recebido, e o acórdão disse isso com clareza.
Cada autuação tem a sua própria cadeia de atos, prazos e documentos, e o resultado de um julgado não se transfere automaticamente para outro caso. A leitura técnica do processo administrativo é o que mostra qual tese cabe em cada situação.
