Separei para hoje um julgado sobre demolição de construção em APP que terminou a favor de quem morava no imóvel. O Ministério Público estadual pediu a casa no chão, e o Judiciário recusou o pedido.
O caso vem do litoral catarinense. Uma residência foi erguida em área de preservação permanente, numa faixa de restinga que fixa as dunas da região, dentro de uma ocupação que já reunia centenas de casas quando a ação civil pública ambiental foi proposta.
O Ministério Público estadual pediu 3 coisas: o desfazimento das obras, a recuperação ambiental da área degradada e uma indenização por dano moral coletivo. A sentença negou a demolição. O tribunal de justiça estadual manteve a sentença e impôs ao morador o dever de requerer a regularização administrativa da obra.
Inconformado, o Ministério Público levou a discussão ao Superior Tribunal de Justiça. O STJ não reformou nada: manteve a decisão estadual e o morador seguiu na casa.
A tese do Ministério Público estadual era direta. Área de preservação permanente é espaço onde a lei proíbe edificar, a construção não tinha autorização e o dano ambiental estaria configurado pela simples presença da obra sobre a restinga.
A partir disso, o órgão sustentou que a reparação do dano ambiental só se completaria com a retirada da edificação. Demolir seria consequência da responsabilidade civil ambiental, que não depende de culpa, e a passagem do tempo não transformaria a ocupação irregular em direito adquirido.
No recurso ao STJ, o argumento ficou ainda mais estreito: se a área é de preservação permanente e a obra é irregular, a demolição seria obrigatória, e o tribunal estadual teria contrariado a lei federal ao recusá-la.
Sumário
- Por que a demolição de construção em APP pode ser desproporcional
- O que o STJ decidiu sobre a demolição de construção em APP
- O que isso significa para quem responde a ação civil pública por construção em APP
- Perguntas frequentes
- Conclusão
Por que a demolição de construção em APP pode ser desproporcional?
A demolição de construção em APP é um meio de reparar o dano ambiental, e não uma consequência automática da irregularidade. Quando outro meio recupera a função ecológica da área com menos sacrifício, o pedido demolitório deixa de ser a medida adequada.
A restinga que fixa dunas está entre as áreas de preservação permanente do art. 4º da Lei 12.651/2012, o Código Florestal. A classificação da área, porém, responde apenas à primeira pergunta do processo, que é saber se existe proteção legal naquele espaço.
A segunda pergunta é outra: qual providência recompõe o ambiente naquele lugar concreto. Numa ocupação com centenas de residências, derrubar uma casa isolada não restaura a vegetação de restinga, não protege o aquífero abaixo das dunas e não resolve o esgoto lançado sem tratamento pelo conjunto das moradias.
Conta também a conduta do poder público municipal. A fiscalização da ocupação do solo urbano e a proteção ambiental são deveres comuns dos entes federativos, e o acórdão estadual registrou omissão e negligência totais do executivo local nessa fiscalização, enquanto o imposto predial era cobrado dos moradores.
Esse ponto aparece em vários julgados, e já tratei dele ao escrever que a omissão do município na fiscalização não autoriza a demolição de imóvel em APP. Quem construiu em área tolerada pelo próprio município por longo período não responde sozinho pelo resultado dessa tolerância.
A ação civil pública ambiental admite obrigação de fazer e de não fazer, o que dá ao juiz margem para escolher a providência útil. Foi nessa margem que a defesa trabalhou, trocando a demolição pelo dever de regularizar.
O que o STJ decidiu sobre a demolição de construção em APP?
O STJ negou provimento ao agravo interno e manteve a decisão que recusou a demolição. O julgamento é do agravo interno no recurso especial 1.342.417/SC, julgado em 26/06/2018, e a fundamentação central foi processual.
Para acolher o pedido do Ministério Público, o STJ teria de rever os fatos e as provas fixados na origem, o que a Súmula 7 do STJ proíbe no recurso especial. A conclusão sobre complexidade da ocupação, impacto social e desproporcionalidade da demolição é matéria de fato.
O acórdão também lembrou que casos idênticos, sobre imóveis da mesma praia, já tinham recebido a mesma resposta no próprio STJ, com 2 precedentes citados: o agravo interno no recurso especial 1.444.435/SC, julgado em 05/04/2018, e o agravo regimental no agravo em recurso especial 57.545/SC, julgado em 02/02/2017.
Um detalhe importa para não ler o julgado além do que ele diz. O acórdão registrou expressamente que em momento algum autorizou a construção ou a manutenção de edificações ilegais em área de preservação permanente, e o morador saiu do processo com o dever de buscar a regularização administrativa.
A íntegra está publicada aqui no portal: leia a decisão do STJ sobre demolição de construção em APP, com ementa e voto completos. O pedido de indenização por dano moral coletivo também foi rejeitado, por falta de demonstração do prejuízo extrapatrimonial.
O que isso significa para quem responde a ação civil pública por construção em APP?
Para quem responde a uma ação civil pública ambiental por construção em APP, a defesa útil raramente começa negando que a área seja protegida. Ela começa demonstrando que a demolição não é a providência proporcional naquele contexto concreto de ocupação.
3 elementos de fato decidiram esse caso: a escala da ocupação, com centenas de residências na mesma região; a omissão do município na fiscalização do uso do solo; e a cobrança de imposto predial sobre imóveis que o próprio município sabia estarem em área onde não se podia edificar.
Esses elementos se provam com documento e perícia, nas instâncias de fato, e não em recurso especial. Reconhecidos na sentença e no acórdão, a Súmula 7 do STJ passa a proteger o réu, porque impede o tribunal superior de reexaminar o que ficou decidido sobre os fatos.
A linha de defesa não é nova nos tribunais, e já expliquei em detalhe quando a demolição de construção ilegal é desproporcional. A tese se sustenta quando a área está consolidada e a reparação pode ser feita por outro caminho.
Em região inteira ocupada, o resultado se repete, como mostra o informe sobre demolição em APP improcedente quando toda a região está ocupada. A resposta individual fica mais consistente quando o processo retrata o conjunto da ocupação.
Perguntas frequentes
Construção em APP pode ser mantida?
Pode, em situações específicas. O Judiciário já manteve edificações irregulares em área de preservação permanente quando a demolição se mostrou desproporcional diante da ocupação consolidada da região.
A base legal está no art. 4º da Lei 12.651/2012, que define as áreas de preservação permanente, combinado com o regime da ação civil pública da Lei 7.347/1985, que admite obrigação de fazer no lugar da demolição.
Manter o imóvel não apaga o dever de regularizar. No caso analisado, o morador permaneceu obrigado a requerer a regularização administrativa da obra junto ao município.
A omissão do município na fiscalização impede a demolição de construção em APP?
Não impede de forma automática, mas conta muito na análise de proporcionalidade. A omissão prolongada do poder público ajudou a formar a ocupação que depois se pretendeu desfazer casa por casa.
A fiscalização do uso do solo e a proteção do meio ambiente são competências comuns da União, dos estados e dos municípios, conforme o art. 23, VI, da Constituição Federal.
No julgado comentado, o acórdão estadual falou em omissão e negligência totais do executivo local, e recomendou ao município planejar a recuperação da área de forma global.
O STJ pode rever a decisão que negou a demolição de construção em APP?
Em regra não, quando a conclusão depende de fatos e provas. O recurso especial não serve para reexaminar o acervo probatório, por força da Súmula 7 do STJ.
No agravo interno no recurso especial 1.342.417/SC, julgado em 26/06/2018, o STJ aplicou essa súmula e manteve a decisão estadual que havia recusado o pedido demolitório.
O efeito prático é que a disputa se decide em primeiro e em segundo grau, onde os fatos da ocupação são produzidos, examinados e fixados no processo.
Quem construiu em APP precisa pedir a regularização administrativa?
Precisa, sempre que houver via administrativa de regularização disponível. Afastar a demolição não equivale a legalizar a construção em área de preservação permanente.
No caso comentado, o tribunal estadual impôs ao morador o dever de requerer administrativamente a regularização da obra, e o STJ manteve essa parte da decisão.
Ignorar esse dever costuma reabrir a discussão judicial, porque o Ministério Público pode cobrar do município e do particular as providências que a decisão indicou.
Conclusão
A leitura que faço desse julgado é simples: a área protegida define a ilicitude, e os fatos da ocupação definem o remédio. Confundir esses 2 planos é o erro que faz muita petição inicial pedir demolição onde ela não cabe.
Para a defesa, o trabalho é de prova. Levantar a história da ocupação, o comportamento do município, os lançamentos de imposto predial e a situação do entorno costuma valer mais do que discutir a classificação da vegetação.
Cada caso tem a sua medida. Uma casa isolada dentro de mata preservada não recebe o mesmo tratamento de uma residência dentro de bairro antigo tolerado pelo poder público por longo período.
Quem está nessa situação deve reunir desde já a documentação da ocupação e acompanhar o processo administrativo de regularização, porque a decisão judicial favorável não dispensa esse caminho.
