O TJRJ reconheceu a nulidade da CDA de multa ambiental porque o órgão ambiental estadual não comprovou a notificação da decisão final do processo administrativo ambiental.
A autuação nasceu de uma fiscalização de rotina do órgão ambiental estadual em uma empresa do setor de cerâmica. O auto de infração ambiental foi lavrado e a notificação inicial chegou ao endereço de correspondência indicado pela própria empresa.
O processo administrativo ambiental seguiu seu curso e a decisão final do recurso foi expedida para outro endereço, diferente daquele que a empresa havia informado. A empresa só tomou ciência da multa ambiental quando o débito já estava inscrito em dívida ativa.
Com os prazos administrativos vencidos, a empresa ajuizou ação anulatória para cancelar a certidão de dívida ativa. Em primeiro grau o pedido foi julgado improcedente, sob o argumento de que as tentativas postais, o edital e as publicações oficiais bastavam para dar ciência.
O juízo de origem revogou a tutela de urgência antes concedida e condenou a empresa em honorários de 10% do valor atualizado da causa. A apelação levou a controvérsia da notificação ao TJRJ, que inverteu o resultado por unanimidade.
Sumário
- Por que a falta de notificação gera a nulidade da CDA de multa ambiental
- O que o TJRJ decidiu na ação anulatória do auto de infração ambiental
- Ementa
- Íntegra do voto
- Perguntas frequentes
Por que a falta de notificação gera a nulidade da CDA de multa ambiental
O acórdão partiu do art. 204 do Código Tributário Nacional, que dá à dívida regularmente inscrita a presunção de certeza e liquidez e o efeito de prova pré-constituída. O voto condicionou essa presunção à inscrição regular.
Segundo o voto, a notificação é o ato que dá ciência ao administrado daquilo que foi praticado contra ele e que por isso viabiliza o contraditório. O portal já tratou da ausência de notificação da infração ambiental no prazo legal em matéria própria.
A lei estadual invocada no voto, a Lei 5.427/2009 do Estado do Rio de Janeiro, admite a intimação por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou por outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.
Art. 22. O órgão competente para a condução do processo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou efetivação de diligências. (…) § 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a ciência do interessado.
O acórdão leu o dispositivo pela finalidade: o meio escolhido só vale se assegurar a certeza da ciência. O aviso de recebimento dirigido a local diverso do endereço de correspondência informado pela empresa não cumpriu essa função.
Essa falha foi ligada pelo voto ao art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal. Sem prova da notificação da decisão final, o ato que embasou a certidão de dívida ativa ficou eivado de ilegalidade, segundo o acórdão.
O que o TJRJ decidiu na ação anulatória do auto de infração ambiental
O TJRJ deu provimento ao recurso por unanimidade, reformou a sentença de improcedência e declarou a nulidade da certidão de dívida ativa que cobrava a multa ambiental. O resultado da ação anulatória da dívida foi invertido em segundo grau.
A anulação atingiu o título, e não a infração em si. O acórdão não declarou inexistente a conduta descrita no auto de infração ambiental, e o voto não enfrentou a dosimetria da multa ambiental nem a prescrição do crédito.
O voto registrou que a notificação do próprio auto de infração ambiental tinha sido regular. O vício ficou restrito à comunicação da decisão final do recurso administrativo, como no caso de erro de endereço que anula multa e execução fiscal.
Para sustentar o resultado, o acórdão invocou precedente da própria corte sobre sanção administrativa aplicada sem contraditório prévio, em matéria de licitação, e não um precedente de direito ambiental.
Nos embargos de declaração do mesmo processo, o tribunal inverteu os ônus da sucumbência e rateou os honorários entre os 2 réus. O desdobramento aparece nas defesas do executado na execução fiscal de multa ambiental.
Ementa
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA REGULAR NOTIFICAÇÃO DA DECISÃO FINAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DA CDA. REFORMA DA SENTENÇA. PROVIMENTO DO RECURSO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória proposta, visando ao cancelamento de Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa ambiental aplicada pelo órgão ambiental estadual.
II. Questão em discussão
2. Discute-se se houve regular notificação da decisão final proferida no processo administrativo ambiental, apta a assegurar o exercício do contraditório e da ampla defesa antes da inscrição do débito em dívida ativa.
III. Razões de decidir
3. Consta dos autos que a notificação do auto de infração foi regularmente encaminhada ao endereço indicado pela empresa para correspondência.
4. A notificação da decisão final do processo administrativo, contudo, foi remetida para endereço diverso daquele informado pela administrada, inexistindo comprovação de sua efetiva ciência.
5. A ausência de regular notificação da decisão administrativa configura violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, comprometendo a validade do procedimento administrativo e afastando a presunção de legitimidade da Certidão de Dívida Ativa.
IV. Dispositivo e tese
6. Recurso provido, para reformar a sentença e declarar a nulidade da Certidão de Dívida Ativa.
Tese de julgamento: A ausência de comprovação da regular notificação da decisão final do processo administrativo sancionador impede o exercício do contraditório e da ampla defesa, acarretando a nulidade da inscrição em dívida ativa.
Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 5º, LIV e LV; Código de Processo Civil, art. 487, I; Lei Estadual nº 5.427/2009.
Íntegra do voto
Acórdão
Vistos, relatados e discutidos os autos da Apelação nº 0012433-52.2024.8.19.0014, entre as partes acima indicadas, ACORDAM os Desembargadores que compõem o órgão julgador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por unanimidade, em DAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Relatora.
Relatório
Trata-se de ação anulatória, com requerimento de tutela, proposta pela empresa autuada em face do órgão ambiental estadual e do Estado do Rio de Janeiro, visando ao cancelamento da Certidão de Dívida Ativa, em razão da nulidade pela ausência de regular notificação no âmbito do processo administrativo.
O juízo a quo julgou improcedente o pleito autoral, nos termos da sentença de índex 319, cuja fundamentação e dispositivo abaixo transcrevem-se:
(…) Pela análise dos autos, verifica-se que a autora alega que não teve ciência da decisão do recurso administrativo porque o órgão ambiental estadual enviou a notificação a endereço diverso, o que violaria o art. 14 da Lei Estadual nº 3.467/2000 (Código Estadual do Meio Ambiente).
Dessa forma, observa-se que a controvérsia limita-se à existência, ou não, de nulidade no processo administrativo por falha de notificação. Todavia, não assiste razão, conforme se verá adiante.
Da análise do processo administrativo juntado aos autos pela própria autora, observa-se que a notificação inicial do auto de infração foi encaminhada ao endereço informado pela empresa, conforme comprova o Aviso de Recebimento devidamente assinado e anexado ao procedimento administrativo (índex 117, pág. 134). Verifica-se, ainda, que as comunicações subsequentes foram igualmente remetidas aos endereços vinculados às atividades da empresa, inclusive ao endereço que consta no próprio processo como local de operação e objeto da fiscalização ambiental (índex 117, pág. 124).
Além das tentativas de notificação postal registradas nos autos (índex 90), observa-se, ainda, que foi realizada a intimação por edital (índex 19, pág. 91), bem como foram realizadas publicações no Diário Oficial do Estado, conferindo plena publicidade aos atos administrativos e assegurando a ciência da administrada.
Dessa forma, restou demonstrado o cumprimento do art. 22, §3º, da Lei Estadual nº 5.427/2009, que disciplina os atos do processo administrativo no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, in verbis:
Art. 22. O órgão competente para a condução do processo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou efetivação de diligências. (…) § 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a ciência do interessado. § 4º No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial.
Nesse contexto, a alegação de nulidade das notificações por terem sido enviadas a endereço diverso não merece acolhimento, pois a empresa foi notificada no endereço constante do auto de infração, houve intimação por edital e a publicação no Diário Oficial, não se verifica prejuízo ao exercício da defesa. A Administração utilizou-se dos endereços constantes do próprio processo administrativo, todos vinculados à atividade empresarial, além das publicações formais das decisões.
Assim, não se constatam irregularidades aptas a macular o processo administrativo, não havendo violação ao contraditório, à ampla defesa ou ao devido processo legal. O procedimento administrativo observou a legislação aplicável e assegurou à parte autora todos os meios de defesa previstos em lei.
Isto posto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos da autora. JULGO EXTINTO o processo COM EXAME DE MÉRITO, na forma do Art. 487, I, do CPC. REVOGO a tutela de urgência anteriormente concedida.
Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários de sucumbência que fixo em 10% do valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §2º, do CPC. Sobre tal verba deverá incidir juros de mora pelo índice oficial da caderneta de poupança, contados do trânsito em julgado e correção monetária pelo índice IPCA-E a partir da presente data.
Inconformada, a Autora interpôs apelação no índex 345.
Esclarece ter proposto ação anulatória contra auto de infração lavrado pelo órgão ambiental estadual, em razão de supostas infrações ambientais que foram constatadas durante fiscalização de rotina do órgão ambiental.
Alega não ter sido devidamente intimada, nos autos do procedimento administrativo, de imposição de pena de multa por infração ambiental, o que ocasionou cerceamento de defesa.
Menciona, nessa seara, que a ciência da referida decisão só foi efetivada quando da lavratura da respectiva Certidão da Dívida Ativa, quando já decorrido todos os prazos na seara administrativa.
Relata que a intimação deveria ter sido enviada para o endereço da sede da empresa, para onde a notificação havia sido enviada anteriormente pelo próprio órgão ambiental estadual, entretanto, foi enviada para endereço diverso, conforme Aviso de Recebimento de índex 213.
Informa que, apesar de ter sido deferida a tutela em sede de agravo de instrumento, suspendendo a exigibilidade da Certidão de Dívida Ativa, o magistrado a quo entendeu de forma diversa e julgou improcedente o pleito autoral.
Argumenta que o juízo a quo analisou erroneamente a prova dos autos ao afirmar que a notificação inicial do auto de infração foi encaminhada ao endereço informado pela empresa, conforme comprova o Aviso de Recebimento devidamente assinado e anexado ao procedimento administrativo (índex 117, pág. 134), pois o endereço para o qual foi encaminhado o resultado do recurso administrativo foi diverso.
Assim, afirma que a sentença deve ser reformada porque o órgão ambiental estadual não observou os ditames legais de comunicação das notificações de processos administrativos de atos infracionais previstos na Lei Estadual n. 3.467/2000, que prevê, em seu art. 14, a imperatividade da notificação regular para validade do procedimento.
Por isso, pugna pelo provimento do recurso para o fim de reformar a sentença e anular a Certidão de Dívida Ativa, em razão da nulidade pela ausência de regular notificação no âmbito do processo administrativo.
Contrarrazões no índex 362. Pelo desprovimento do recurso de apelação.
Manifestação da Procuradoria de Justiça no índex 381, declinando de sua atuação no feito.
É o relatório.
Voto
O recurso é tempestivo e as custas foram corretamente recolhidas, conforme certidão cartorária de índex 357.
Cinge-se a controvérsia recursal em analisar se a sentença merece ser reformada, ou não, diante das alegações da Autora, ora Apelante, de que não houve endereçamento correto, nos autos do procedimento administrativo, da notificação da decisão final do processo administrativo de imposição de pena de multa por infração ambiental, sendo nula, portanto, a Certidão de Dívida Ativa.
Prevê o artigo 204, Código Tributário Nacional, que a dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e tem o efeito de prova pré-constituída. Caso tenha sido regularmente constituída, o documento é válido e apresenta as referidas presunções.
Destaca-se que a notificação é o ato por meio do qual se faz ciente a outra parte do ato que é praticado com relação a si, permitindo sua manifestação a respeito e, desse modo, o exercício do contraditório e da ampla defesa. De acordo com o artigo 22, § 3º da Lei Estadual nº 5.427/2009, a intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.
É sabido que, uma vez constatada a infração, a autoridade administrativa deverá lavrar o respectivo auto e cientificar o particular da sanção aplicada, tendo restado comprovado a notificação da Executada, ora Apelante, acerca do auto de infração.
Nessa linha, verifica-se que a intimação do auto de infração foi efetuada com sucesso no endereço constante do auto de infração como endereço para correspondência, conforme se verifica no AR constante de índex 117, fls. 134.
Todavia, assiste razão à Apelante quando sustenta que não foi regularmente notificada da decisão final do processo administrativo.
E isso, porque, conforme se vê do AR de índex 213, a notificação fora endereçada para endereço diverso da notificação exitosa de índex 117, fls. 134, que foi informado pela Apelante como endereço para correspondência, de acordo com o que se verifica do auto de infração.
Destarte, inexistindo prova da imprescindível notificação da devedora sobre a decisão final do processo administrativo, restou violado o seu direito de defesa e, por consequência, o devido processo legal, ambos assegurados pela constituição Federal, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, eivando de ilegalidade o ato que embasou a Certidão de Dívida Ativa.
Desse modo, a Apelante foi bem sucedida para afastar as presunções que recaem sobre a Certidão de Dívida Ativa, merecendo, portanto, procedência das suas alegações.
Colaciona-se aos autos julgado recente desta Corte de Justiça no mesmo sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. LICITAÇÃO PÚBLICA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. MULTA E IMPEDIMENTO DE LICITAR. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO PRÉVIO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DAS PENALIDADES ATÉ DECISÃO FINAL ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.
I. CASO EM EXAME. 1. Ação ordinária ajuizada por sociedade empresária em face de município, visando à suspensão, em tutela de urgência, de penalidades administrativas de multa e impedimento de licitar, bem como à declaração de nulidade das sanções, sob alegação de ilegalidade, desproporcionalidade e ausência de devido processo legal, em razão de impossibilidade de participação em pregão eletrônico por falha elétrica. Sentença que julgou parcialmente procedente o pedido para suspender os efeitos das penalidades até decisão final no processo administrativo, afastando a nulidade das sanções por ausência de decisão definitiva. Processo submetido ao reexame necessário.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a aplicação das penalidades administrativas observou o devido processo legal, especialmente quanto ao contraditório e à ampla defesa; (ii) estabelecer se é cabível a suspensão dos efeitos das sanções até a conclusão definitiva do processo administrativo.
III. RAZÕES DE DECIDIR. 3. A Administração Pública deve observar o devido processo legal na aplicação de sanções administrativas, conforme o art. 5º, LIV, da Constituição Federal. 4. A aplicação de penalidade antes da notificação do administrado e da abertura de prazo para defesa configura violação ao contraditório e à ampla defesa (art. 5º, LV, CF). 5. O contraditório deve ser prévio e efetivo, permitindo que a defesa influencie a formação da decisão administrativa, sob pena de nulidade do ato sancionador. 6. A imposição prematura de sanção esvazia a utilidade do processo administrativo e transforma o procedimento em formalidade inócua. 7. A Lei nº 14.133/2021 reforça a necessidade de observância de fases instrutórias e prazos para defesa no processo sancionador, vedando a execução de penalidades antes da decisão final. 8. A ausência de decisão administrativa definitiva e motivada impede a produção imediata dos efeitos da sanção, recomendando sua suspensão até o encerramento do processo. 9. A jurisprudência reconhece a ilegalidade de sanções aplicadas sem prévia instauração de procedimento administrativo regular e sem garantia de defesa.
IV. DISPOSITIVO E TESE. 10. Sentença mantida. Tese de julgamento: 1. A aplicação de sanções administrativas em licitações exige prévia observância do contraditório e da ampla defesa, sob pena de nulidade do ato. 2. A imposição de penalidade antes da notificação do administrado e do exercício do direito de defesa viola o devido processo legal. 3. Os efeitos de sanções administrativas devem permanecer suspensos até a conclusão definitiva do processo administrativo quando houver indícios de ilegalidade procedimental.
(0807469-38.2024.8.19.0028, Remessa Necessária, julgamento em 19/05/2026)
Pelo exposto, VOTO no sentido de DAR PROVIMENTO ao recurso para reformar a sentença e anular a Certidão de Dívida Ativa, em razão da ausência de regular notificação da decisão final proferida no processo administrativo, o que comprometeu o exercício do contraditório e da ampla defesa.
Perguntas frequentes
A falta de notificação da decisão final anula a CDA de multa ambiental?
Sim. No julgado do TJRJ, a ausência de prova da notificação da decisão final anulou a certidão de dívida ativa que cobrava a multa ambiental.
O voto apoiou a conclusão no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal e no art. 22, § 3º, da Lei Estadual 5.427/2009, que exige meio apto a assegurar a ciência do interessado.
Pelo acórdão, a presunção de certeza e liquidez do art. 204 do Código Tributário Nacional cede quando a inscrição não é regular. O vício não alcançou a notificação do auto de infração ambiental, considerada válida.
A nulidade da CDA de multa ambiental apaga o auto de infração ambiental?
Não. O acórdão do TJRJ anulou o título que cobrava a multa ambiental, sem declarar inexistente a conduta descrita no auto de infração ambiental.
A decisão se apoiou no vício de notificação da decisão final do processo administrativo ambiental, cujo requisito de validade a empresa extraiu do art. 14 da Lei Estadual 3.467/2000 na apelação.
O voto não enfrentou a dosimetria da multa ambiental nem a prescrição do crédito. A anulação se limitou à certidão de dívida ativa e, nos embargos de declaração, à inversão dos ônus da sucumbência.
Publicação no Diário Oficial substitui a notificação pessoal no processo administrativo ambiental?
O TJRJ considerou insuficientes o edital e as publicações oficiais, porque o aviso de recebimento da decisão final foi dirigido a endereço diverso daquele informado pela empresa.
Já o art. 22, § 4º, da Lei Estadual 5.427/2009 reserva a publicação oficial aos interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, hipótese que não se verificava no processo administrativo ambiental examinado.
Em primeiro grau essa forma de ciência havia sido aceita, e a ação anulatória foi julgada improcedente. O acórdão reformou a sentença porque o endereço de correspondência da empresa constava do próprio auto de infração ambiental.
Classe processual: apelação cível. Processo nº 0012433-52.2024.8.19.0014. Tribunal: TJRJ. Data de julgamento: 05/08/2026.
