Como a prescrição intercorrente derrubou o auto de infração
A prescrição intercorrente é a tese que mais resolve processo administrativo ambiental parado há anos, e este julgado do Tribunal Regional Federal da 2ª Região mostra bem o motivo.
O caso nasceu de um auto de infração lavrado pelo IBAMA contra uma empresa do setor de petróleo, por descarte de resíduo feito fora do controle normativo, na versão do órgão ambiental. A empresa apresentou recurso na esfera administrativa em 2017.
Em 10 de outubro de 2018 o IBAMA deixou de exercer o juízo de retratação, confirmou a multa e determinou a remessa do recurso para julgamento.
Depois dessa data, o processo recebeu apenas despacho de encaminhamento e determinação de intimação, em 24 de junho de 2019 e em 12 de janeiro de 2021. O relatório recursal só foi elaborado em 22 de janeiro de 2024.
São mais de 5 anos entre a última decisão com conteúdo e o ato seguinte com alguma substância. A empresa ajuizou ação anulatória do processo administrativo e venceu em primeiro grau.
O IBAMA apelou sustentando 4 pontos: que os despachos do período impulsionaram o processo, que o juiz não pode substituir a discricionariedade administrativa, que não houve erro de tipificação e que a multa foi aplicada de forma motivada e proporcional.
O tribunal acolheu a prescrição e por isso não precisou enfrentar os demais argumentos. O art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999 determina a prescrição do procedimento administrativo paralisado por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho.
O ponto decisivo é como se lê a palavra despacho. O acórdão adotou interpretação restritiva: interrompe o prazo apenas o ato de conteúdo decisório ou instrutório relevante, voltado à efetiva apuração da infração ou ao julgamento do processo.
Remessa de autos entre setores administrativos não é impulso. É movimentação burocrática, e foi exatamente isso que o IBAMA apresentou como prova de que o processo andava.
Esse é o detalhe que mais rende na defesa. O órgão ambiental costuma juntar uma lista extensa de movimentações, e a leitura rápida dessa lista dá a impressão de atividade contínua. Despachos de encaminhamento não interrompem a prescrição da multa, e cabe à defesa demonstrar isso ato por ato.
Reconhecida a prescrição intercorrente, caem o auto de infração, o crédito dele decorrente e a exigibilidade da multa ambiental. O recurso do IBAMA foi desprovido por unanimidade, com majoração dos honorários devidos pelo órgão.
Para quem está na mesma situação, o trabalho começa pela linha do tempo do processo administrativo. Peça cópia integral dos autos, monte a cronologia e marque todo intervalo superior a 3 anos entre atos.
Depois classifique cada ato do período: o que é decisão, o que é instrução e o que é apenas encaminhamento interno. Confira também o prazo da prescrição no processo administrativo ambiental, porque a prescrição quinquenal e a intercorrente têm marcos distintos e costumam ser alegadas em conjunto.
Perguntas frequentes
O que é prescrição intercorrente no processo administrativo ambiental?
É a perda da pretensão punitiva do órgão ambiental quando o processo administrativo já instaurado fica parado por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho. A previsão está no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, e o art. 21, § 2º, do Decreto nº 6.514/2008 repete a regra no âmbito das infrações ambientais federais. O fundamento é a razoável duração do processo e a segurança jurídica, para que o autuado não fique sujeito a uma sanção por tempo indeterminado. Reconhecida a prescrição, o processo é arquivado e a multa não pode ser cobrada.
Qual despacho interrompe o prazo de 3 anos?
Apenas o ato com conteúdo decisório ou instrutório relevante, voltado à apuração da infração ou ao julgamento do processo. O acórdão foi direto nesse ponto: despacho de mero encaminhamento interno, certificação do estado do processo, juntada burocrática e determinação de cumprimento de redistribuição não interrompem a prescrição. Na prática, isso significa ler a lista de movimentações apresentada pelo órgão ambiental e separar o que é decisão do que é tramitação. Se entre 2 atos de conteúdo houver mais de 3 anos, o prazo correu por inteiro e a prescrição se consumou.
O que acontece com a multa quando a prescrição intercorrente é reconhecida?
Cai a multa e cai o próprio auto de infração, porque a sanção depende do processo que a apurou. Neste julgado o tribunal manteve a nulidade do auto de infração, do crédito dele decorrente e a inexigibilidade da multa. O mesmo raciocínio alcança as sanções acessórias ligadas ao auto, como termo de embargo e termo de apreensão, pela relação de acessoriedade. Quando a multa já foi inscrita em dívida ativa, a prescrição administrativa fundamenta a defesa na execução fiscal. Outras teses de nulidade do auto de infração podem ser alegadas em conjunto.
Ementa
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ART. 1º, § 1º, DA LEI Nº 9.873/1999. DESPACHOS DE MERO EXPEDIENTE. AUSÊNCIA DE EFEITO INTERRUPTIVO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO E DA MULTA. RECURSO DESPROVIDO.
1. Apelação cível interposta pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA contra sentença que, em ação anulatória ajuizada pela empresa autuada, reconheceu a prescrição intercorrente do processo administrativo sancionador, declarou a nulidade de Auto de Infração e do crédito dele decorrente, bem como a inexigibilidade da multa ambiental aplicada.
2. A prescrição intercorrente constitui mecanismo de controle da inércia da Administração Pública no processo administrativo punitivo, concretizando os princípios constitucionais da razoável duração do processo e da segurança jurídica.
3. O art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999 deve ser interpretado restritivamente, de modo que apenas atos de conteúdo decisório ou instrutório relevante, voltados à efetiva apuração da infração ou ao julgamento do processo, interrompem o prazo prescricional.
4. Despachos de mero encaminhamento interno, certificações, movimentações burocráticas ou determinações administrativas desprovidas de conteúdo instrutório ou decisório não caracterizam impulso efetivo do processo administrativo e, por isso, não interrompem a prescrição intercorrente.
5. Configurada a paralisação do processo administrativo por período superior a três anos sem ato interruptivo válido, impõe-se o reconhecimento da prescrição intercorrente, com a consequente nulidade do auto de infração e da penalidade dele decorrente.
6. Apelo interposto pelo IBAMA conhecido e desprovido.
Íntegra do voto
Relatório
Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, contra sentença que julgou procedentes os pedidos da parte autora, ora apelada, reconhecendo a prescrição intercorrente e declarando a nulidade do Auto de Infração nº 9079056-E e do crédito dele decorrente, bem como a inexigibilidade da multa ambiental imposta.
Em seu apelo (Evento 60), o recorrente sustenta, em síntese, que (i) “equivocada a alegação da empresa autuada de que o processo administrativo teria permanecido paralisado durante o lapso temporal decorrido entre a emissão do Relatório de 2ª Instância, em 10 de outubro de 2018, até a notificação da Autora sobre o agravamento, em 26 de junho de 2023”, uma vez que “entre os marcos temporais indicados pela parte autora, foram proferidos despachos essenciais para impulsionamento do processo administrativo”; (ii) “não cabe ao juízo substituir a discricionariedade administrativa, devendo-se ater a verificar a existência da legalidade do ato administrativo”; (iii) “não houve erro de tipificação por parte da autarquia” e que “ao contrário do que fazer crer a empresa autuada, a infração por ela cometida não se caracteriza apenas pela “falta de análise” (aspecto formal), mas antes pelo descarte realizado à margem do controle normativo (aspecto material)”; (iv) “o IBAMA aplicou motivada e proporcionalmente a sanção pecuniária ora impugnada, levando em consideração as características da empresa autuada, incluindo a sua notória e reiterada reincidência na violação do meio ambiente”.
Contrarrazões da empresa autuada (Evento 69) pugnando pela manutenção da sentença.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
Voto
Conheço da apelação, porque presentes os pressupostos de admissibilidade.
Trata-se, na origem, de ação movida pela empresa autuada em face do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, objetivando a declaração de nulidade do auto de infração nº 9079056-E e do crédito dele decorrente.
O Juízo sentenciante reconheceu a prescrição intercorrente e declarou a nulidade do Auto de Infração nº 9079056-E e do crédito dele decorrente, bem como a inexigibilidade da multa ambiental imposta.
A prescrição intercorrente é um instituto que visa sancionar a inércia da Administração Pública na condução de um processo administrativo punitivo já iniciado. Seu fundamento reside, sobretudo, no princípio constitucional da razoável duração do processo e da segurança jurídica – art. 5º, incisos LXXVIII e XXXVI, da Constituição Democrática Cidadã -, impedindo que o administrado permaneça, indefinidamente, sujeito à possibilidade de uma sanção.
O instituto da prescrição intercorrente, no âmbito do processo administrativo punitivo federal, encontra-se tecido no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
Pela leitura do regramento normativo tecido no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, a interrupção da prescrição intercorrente, no processo administrativo punitivo federal, dar-se-á se houver julgamento ou despacho.
A interpretação do alcance das hipóteses de interrupção da prescrição intercorrente, à luz do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, deve ser restritiva, o que se coaduna com o princípio constitucional da razoável duração do processo e da segurança jurídica – art. 5º, incisos LXXVIII e XXXVI, da Constituição Democrática Cidadã – de modo que não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas sim os atos e decisões de apuração de infração e de instrução do processo. Despachos de mero encaminhamento não têm o condão de interromper a fluência do prazo prescricional intercorrente.
No mesmo sentido:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. TERMO DE APREENSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR DE TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ( § 1º DO ART. 1º DA LEI 9.873/1999). INSUSBSISTÊNCIA DO TERMO DE APREENSÃO DE VEÍCULOS. ACESSORIEDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Nos termos do art. 1º, § 1º da Lei nº 9.873/1999, a paralisação do procedimento administrativo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de três anos, implica na prescrição intercorrente da pretensão punitiva. 2. Conforme pacificado na jurisprudência, não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas sim os atos e decisões de apuração de infração, de instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator. Isto é, despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. Precedentes. 3. Na hipótese dos autos, verifica-se a ocorrência da prescrição intercorrente, tendo em vista que após a apresentação do parecer técnico que encaminhou o feito para a elaboração do termo de doação, datado de 27/11/2017, até o pedido de obtenção de cópia do processo elaborado pelo advogado do recorrido, em 23/02/2022, houve apenas despachos de mero encaminhamento. 4. Configurada a inércia da Administração, com o reconhecimento da prescrição da intercorrente, e por via de consequência, na insubsistência do auto de infração, impõe-se o levantamento das restrições dos veículos, dado que a extinção do ato principal leva ao mesmo destino os atos acessórios. Precedentes. 5. Apelação desprovida. Sentença mantida. 6. Honorários advocatícios majorados para acrescer ao percentual fixado na origem a importância de 2% (dois por cento), nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites estabelecidos no § 3º do mesmo artigo. (TRF-1 – APELAÇÃO CIVEL: 10009813320224013603, Data de Julgamento: 13/06/2024, Data de Publicação: PJe 13/06/2024 PAG PJe 13/06/2024 PAG)
AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE MADEIRA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ART. 1º, § 1º, DA LEI N. 9.873/1999. CAUSAS INTERRUPTIVAS DA PRESCRIÇÃO. ATOS DE IMPULSIONAMENTO DO PROCEDIMENTO. DESPACHOS DE ENCAMINHAMENTO OU MERA MOVIMENTAÇÃO PROCESSUAL NÃO INTERROMPEM PRAZO PRESCRICIONAL. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA em face da sentença que julgou procedente o pedido do autor, para decretar a ocorrência da prescrição intercorrente nos autos do Processo Administrativo 02018.002472/2010-13 e determinar o cancelamento do Auto de Infração 711602, pelo qual lhe foi aplicada multa por infração ambiental, que consistiu no transporte de 45,000m³ de carvão vegetal sem licença dos órgãos ambientais competentes. 2. Nos termos do art. 1º da Lei n. 9.873/1999, prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 3. A Lei n. 9.873/1999 também prevê a possibilidade de prescrição intercorrente, que incide no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho (§ 1º do art. 1º), constando, em seu art. 2º, bem como no art. 22 do Decreto n. 6.514/2008, as causas interruptivas da prescrição da ação punitiva. 4. A jurisprudência vem entendendo que não se consideram atos inequívocos para a interrupção da prescrição meros despachos de movimentação e encaminhamentos entre setores do respectivo órgão administrativo. Precedentes deste Tribunal. 5. No caso dos autos, os atos praticados após a lavratura do auto de infração, em 17/11/2010, não podem ser considerados como interruptivos da prescrição, por se tratarem de meros despachos de encaminhamento ou movimentação processual, sem, efetivamente, impulsionarem o processo, até 24/02/2015, quando foi emitida certidão de agravamento e a devida manifestação instrutória, incidindo, assim, a prescrição intercorrente do processo administrativo. 6. Apelação desprovida. Confirmada a tutela de urgência deferida na origem. (TRF-1 – (AC): 10046152420194013900, Data de Julgamento: 25/10/2023, Data de Publicação: PJe 25/10/2023 PAG PJe 25/10/2023 PAG)
ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO E MULTA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. 1. De acordo com a jurisprudência do STJ, incide a prescrição intercorrente quando, instaurado o procedimento administrativo para apurar o fato passível de punição, este permanece paralisado por mais de três anos, sem atos que denotem impulsionamento do processo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99. 2. O mero despacho de encaminhamento, desprovido de cunho decisório, não interrompe o curso do prazo prescricional. 3. Reconhecida a prescrição intercorrente. (TRF-4 – AC: 50001901020214047107 RS, Data de Julgamento: 09/08/2022)
APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARALISADO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ART. 1º, §1º, DA LEI Nº 9.873/99. OCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE APURAÇÃO. 1. Cuida-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou procedentes os embargos à execução opostos pela ora apelada, para, com fundamento no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99, reconhecer a ocorrência da prescrição intercorrente. 2. Como cediço, a prescrição intercorrente disciplinada no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99 se caracteriza como uma forma de sancionar a inércia da própria Administração que, por mais de três anos, deixa de promover atos que denotem impulsionamento do processo administrativo de apuração de infrações de índole não tributária. Contudo, para a sua incidência, torna-se indispensável a demonstração de que não houve a prática de qualquer ato processual tendente ao julgamento da causa. 3. A empresa apelada foi autuada em 19/07/2007, tendo apresentado sua defesa em 09/2007, e, em 19/05/2008, o Procurador Federal, a fim de elucidar o ponto controvertido, solicitou vistoria in loco. Dessarte, para que fosse possível afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, visto que o feito administrativo somente foi despachado novamente em 06/12/2012, haveria que se considerar que o encaminhamento do processo ocorrido, do Procurador Federal para o Coordenador da Equipe Técnica, em 30/07/2009, teria o condão de interromper o prazo prescricional, como alegado pelo IBAMA. 4. No entanto, à luz da jurisprudência pacífica da Corte Superior de Justiça, o despacho de mero encaminhamento interno do feito administrativo, ocorrido no presente caso, não obsta o curso do prazo previsto no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99, visto que, além de não possuir cunho decisório ou caracterizar efetivo impulsionamento, não se amolda a qualquer das hipóteses previstas nos incisos do art. 2º da Lei nº 9.873/99. 5. Recurso de apelação interposto pelo IBAMA não provido. DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. (TRF2 , Apelação Cível, 0106498-94.2013.4.02.5005, julgado em 09/08/2023, DJe 15/08/2023 15:24:03)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR A TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OCORRÊNCIA. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS.
1. A prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador, prevista no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999 e no art. 21, § 2º, do Decreto nº 6.514/2008, consiste na extinção da pretensão punitiva da Administração Pública devido à inércia ou paralisação do processo por mais de três anos, sem julgamento, despacho ou decisão relevante. Essa medida impede a continuidade da aplicação de sanções administrativas, como multas ou interdições, assegurando segurança jurídica e celeridade processual.
2. Ao contrário do que sustenta a apelante, o Despacho Instrutório nº 9681412/2021 – GN-I não possui eficácia para interromper o curso da prescrição. Do mesmo modo, o despacho subsequente também não é apto a interromper o curso da prescrição, por se limitar a determinar o cumprimento da redistribuição do feito administrativo.
3. A movimentação do processo administrativo por meio de meros despachos de encaminhamento ao setor competente para seguimento do feito ou por juntadas de informações técnicas não pode ser reconhecida como causa interruptiva da prescrição.
4. Remessa necessária e apelação desprovidas. Honorários majorados em 10% sobre a verba fixada (§11, do art. 85, do CPC).
(TRF2, Apelação Cível, 5039387-34.2024.4.02.5001, julgado em 21/09/2025)
Verifica-se que, no caso concreto, o recurso administrativo foi interposto em 2017, com decisão do IBAMA por não exercer o juízo de retratação, confirmar a aplicação da multa e determinar a remessa do recurso para o julgamento em 10/10/2018 (Evento 1, ANEXOS 6 e 7).
Desde então, os atos indicados pelo IBAMA, no período, consistem em despachos de encaminhamento e de determinação de intimação, em 24/06/2019, 12/01/2021, além de relatório recursal elaborado em 22/01/2024. Tais atos não possuem natureza instrutória ou decisória, limitando-se, em síntese, à remessa dos autos entre setores administrativos.
Nos termos da sentença recorrida, a expressão “despacho”, constante do art. 1º, §1º, da Lei n. 9.873/99, deve ser interpretada de forma restritiva, abrangendo apenas atos decisórios ou instrutórios relevantes. Meros despachos de encaminhamento interno, desprovidos de conteúdo decisório ou instrutório, não se prestam a afastar a caracterização da prescrição intercorrente, por representarem simples movimentação burocrática.
O reconhecimento da prescrição intercorrente é suficiente para o desprovimento do presente recurso, com a declaração de nulidade do auto de infração e inexigibilidade do crédito dele decorrente já firmadas pelo Juízo a quo.
Nenhum reparo a ser feito à sentença, que se encontra em perfeita consonância com a legislação e jurisprudência de regência, impondo-se desprover o apelo do IBAMA.
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação interposta pelo IBAMA, majorando os honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o valor fixado na sentença, a teor do art. 85, §11º, do CPC/2015.
Acórdão
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação interposta pelo IBAMA, majorando os honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o valor fixado na sentença, a teor do art. 85, §11º, do CPC/2015, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
19 de agosto de 2026.
Classe processual: Apelação Cível. Processo nº 5001607-80.2026.4.02.5101. Tribunal: TRF-2. Data de julgamento: 19/08/2026.
