O TJRJ anulou a CDA de multa ambiental e o processo administrativo ambiental que a originou, em julgamento de 14/10/2026, porque o Município intimou a empresa autuada apenas por publicação em boletim oficial, sem provar tentativa anterior de ciência pessoal ou postal.
O auto de infração ambiental foi lavrado em 2015, dentro de processo administrativo ambiental aberto em 2011 pelo órgão ambiental municipal. A empresa respondia pela área fiscalizada.
A intimação do auto de infração ambiental saiu no boletim oficial em 22/01/2016. O Município justificou a ciência ficta pela alegada insuficiência do endereço do imóvel e não juntou comprovante de expedição de aviso de recebimento.
Inscrita a multa ambiental em dívida ativa, a cobrança virou execução fiscal. A empresa ajuizou embargos à execução com 4 teses: nulidade da intimação, prescrição intercorrente administrativa, descrição deficiente da infração e excesso no valor da penalidade.
Em primeiro grau os embargos foram julgados improcedentes. A sentença reputou válida a intimação por boletim oficial e entendeu adequada a multa ambiental, fixada perto do mínimo legal.
A apelação foi provida por unanimidade. O acórdão reformou a sentença, julgou procedentes os embargos, declarou a nulidade do processo administrativo sancionador e da CDA, e condenou o Município em honorários de 10% sobre o valor atualizado da execução.
Sumário
- Por que a intimação em boletim oficial não sustentou a CDA de multa ambiental
- O que o TJRJ decidiu sobre a CDA de multa ambiental e o que ficou de fora
- Ementa
- Íntegra do voto
- Perguntas frequentes
Por que a intimação em boletim oficial não sustentou a CDA de multa ambiental
O fundamento do acórdão é o caráter subsidiário da intimação ficta. O voto registrou que a publicação oficial só se legitima quando frustradas as tentativas ordinárias de ciência, ou quando o autuado for incerto, desconhecido ou estiver em local não sabido.
O voto ancorou esse raciocínio no art. 5º, LV, da Constituição. A presunção de legitimidade do ato administrativo não dispensa o devido processo legal antes da constituição definitiva do crédito.
A própria narrativa do Município derrubou a justificativa de desconhecimento do infrator, porque o ente afirmou que o Auto de Constatação foi recebido pessoalmente por funcionário da empresa em 11/09/2012.
Faltou prova do esgotamento dos meios ordinários. O acórdão registrou ausência de comprovante de expedição e de resultado da tentativa de aviso de recebimento, e afirmou que a fé pública do agente de fiscalização não supre a demonstração objetiva da ciência regular.
O precedente invocado pelo voto citou o Decreto 6.514/2008, art. 100, §§ 1º e 3º, ao lado de 2 leis estaduais. A regra legal é a ciência pessoal ou postal com aviso de recebimento.
A diretriz não nasceu neste julgado. O portal já tratou de intimação por edital no processo administrativo ambiental como exceção, com os requisitos que o órgão ambiental precisa demonstrar.
O que o TJRJ decidiu sobre a CDA de multa ambiental e o que ficou de fora
O dispositivo deu provimento ao recurso por unanimidade, reformou a sentença e julgou procedentes os embargos à execução. A nulidade alcançou o processo administrativo sancionador que originou o auto de infração ambiental e, por consequência, a CDA que embasava a execução fiscal.
O voto explicou a cadeia de contaminação. A higidez da CDA pressupõe crédito constituído em processo administrativo válido, e o vício de ciência atinge o próprio título executivo, como mostra o informe Intimação por edital anula multa ambiental.
Duas teses da defesa ficaram prejudicadas. O acórdão não enfrentou o mérito da prescrição intercorrente na execução fiscal de multa ambiental, nem a proporcionalidade da penalidade.
O voto registrou que a apelação expôs ausência de demonstração dos critérios de graduação da multa ambiental. A observação não compôs o dispositivo e reforçou a exigência de processo administrativo ambiental estrito em matéria sancionatória.
O acórdão invocou 3 apelações do próprio TJRJ, julgadas em 02/03/2026, 19/11/2025 e 23/05/2024, todas exigindo inviabilidade concreta da ciência pessoal. Há outras defesas do executado na execução fiscal de multa ambiental com a mesma lógica.
Ementa
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. INTIMAÇÃO POR PUBLICAÇÃO OFICIAL SEM ESGOTAMENTO DOS MEIOS ORDINÁRIOS. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME. 1. Embargos à execução fiscal ajuizados por pessoa jurídica contra cobrança fundada em multa ambiental inscrita em dívida ativa. A embargante alegou nulidade do processo administrativo sancionador por ausência de intimação pessoal, prescrição intercorrente administrativa, deficiência na descrição da infração e excesso no valor da multa. 2. Os embargos foram julgados improcedentes. O juízo de origem entendeu válida a intimação por publicação em boletim oficial, afastou a prescrição, reputou suficiente a descrição da conduta infracional e considerou adequada a penalidade aplicada. 3. A apelação busca a reforma da sentença. A recorrente sustenta que o Município já havia identificado a empresa no procedimento administrativo e que, mesmo assim, promoveu ciência ficta sem demonstrar tentativa prévia e eficaz de intimação pessoal ou postal, o que teria violado o contraditório e a ampla defesa.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. 4. Há duas questões em discussão: (i) saber se a intimação por publicação oficial, em processo administrativo de imposição de multa ambiental, é válida sem demonstração do esgotamento prévio dos meios ordinários de ciência do administrado; e (ii) saber se a irregularidade da intimação compromete a validade do processo administrativo sancionador e da CDA que embasa a execução fiscal.
III. RAZÕES DE DECIDIR. 5. A constituição de crédito decorrente de sanção administrativa exige observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. A intimação por edital ou por publicação oficial tem caráter subsidiário e somente se legitima quando frustradas as tentativas ordinárias de ciência ou quando o administrado for incerto, desconhecido ou estiver em local não sabido. 6. Os autos não demonstram o esgotamento dos meios ordinários de intimação. O próprio contexto narrado pelo Município indica que a administrada já havia sido individualizada no curso do procedimento, o que afasta a justificativa de desconhecimento do infrator adotada para sustentar a publicação oficial como forma suficiente de ciência. 7. Não foi apresentado comprovante idôneo de efetiva tentativa de intimação postal ou pessoal, nem resultado de diligências apto a evidenciar a inviabilidade concreta da ciência direta. A fé pública do agente não supre a necessidade de demonstração objetiva da regular comunicação do administrado em processo sancionador. 8. A nulidade da intimação administrativa atinge a validade do processo administrativo sancionador e compromete a própria higidez da CDA, pois a exigibilidade do crédito pressupõe regular constituição do título. Por isso, fica prejudicado o exame da prescrição intercorrente administrativa e das demais alegações subsidiárias sobre descrição da infração e proporcionalidade da multa.
IV. DISPOSITIVO E TESE. 9. Recurso provido para reformar a sentença, julgar procedentes os embargos à execução e declarar a nulidade do processo administrativo sancionador que deu origem ao auto de infração ambiental e, por consequência, da CDA que embasa a execução fiscal.
Tese de julgamento: “1. A intimação por publicação oficial em processo administrativo sancionador constitui medida excepcional e depende da demonstração prévia do esgotamento dos meios ordinários de ciência do administrado. 2. A ausência de prova da tentativa eficaz de intimação pessoal ou postal viola o contraditório e a ampla defesa. 3. A nulidade da intimação administrativa compromete a validade do processo sancionador e da CDA dele decorrente.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC, art. 355, I; CPC, art. 85, § 2º.
Jurisprudência relevante citada: TJRJ, Apelação Cível nº 0148185-35.2024.8.19.0001, j. 02.03.2026.
Íntegra do voto
Acórdão e voto do relator
Vistos, discutidos e examinados estes autos, ACORDAM os Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por UNANIMIDADE, em conhecer e dar provimento ao recurso interposto, para reformar a sentença e julgar procedentes os embargos à execução, reconhecendo a nulidade do processo administrativo sancionador que deu origem ao Auto de Infração Ambiental nº 073/2015 e, por consequência, da CDA nº 20738/20, com a condenação da municipalidade apelada ao pagamento de honorários de sucumbência fixados em 10% sobre o valor atualizado da execução, nos termos do voto do relator.
Presentes as condições recursais (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica) e os pressupostos legais (órgão investido de jurisdição, capacidade recursal das partes e regularidade formal, forma escrita, fundamentação e tempestividade), o recurso deve ser conhecido.
Assiste razão ao embargante, ora recorrente.
In casu, foram julgados improcedentes os embargos à execução interpostos pela ora apelante, uma vez que o órgão monocrático entendeu como válida a intimação administrativa por publicação oficial, afastando a alegação de prescrição, reputando suficientemente descrita a infração e considerando que a multa foi fixada em patamar próximo ao mínimo legal. Todavia, no ponto central devolvido à apreciação deste Tribunal, a irresignação merece acolhimento, ao menos em parte, porque o conjunto documental dos autos não evidencia a regular constituição do crédito não tributário exequendo.
Nesse ponto, faz-se necessário destacar que, desde a petição inicial dos embargos, a empresa alegou que a origem da CDA nº 20738/20 reside no Auto de Infração Ambiental nº 073/2015, vinculado ao processo administrativo nº 097/2011, e que, embora o Município já tivesse identificado a embargante como responsável pela área, não promoveu sua intimação pessoal, optando por publicação oficial sem demonstração de prévia tentativa eficaz de ciência direta. Na impugnação, o ente municipal confirmou que a cobrança decorre do auto de infração ambiental nº 073/2015 e afirmou que o Auto de Constatação nº 0119/2011 foi publicado no boletim oficial, bem como que o auto de infração ambiental foi publicado no boletim oficial em 22/01/2016, justificando essa forma de ciência na alegada insuficiência do endereço do imóvel (pasta 000100, do indexador eletrônico).
A controvérsia, portanto, não diz respeito à mera regularidade formal da CDA, mas à própria validade do processo administrativo sancionador que lhe serviu de suporte. Em matéria de sanção administrativa, inclusive ambiental, a presunção de legitimidade do ato administrativo não dispensa a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, que devem ser assegurados em fase prévia à constituição definitiva do crédito. A intimação por edital ou por publicação oficial possui caráter subsidiário e excepcional, somente se legitimando quando frustradas as tentativas ordinárias de ciência do administrado ou quando ele for incerto, desconhecido ou estiver em local não sabido.
No caso concreto, a própria narrativa da municipalidade apelada revela circunstância incompatível com a adoção imediata da intimação por boletim oficial como meio suficiente de ciência. Isso porque, na impugnação, o apelado afirmou que o processo interno ambiental registrava, em relatório técnico, vistoria anterior e nova vistoria posterior, acrescentando que em 11/09/2012 constaria informação de recebimento pessoal do Auto de Constatação por terceiro apontado como funcionário da empresa (pasta 000100, do indexador eletrônico). Ainda que se considere essa versão defensiva, ela demonstra que o administrado já havia sido individualizado no curso do procedimento, o que descaracteriza a justificativa de desconhecimento do infrator utilizada para sustentar a regularidade da intimação editalícia.
Além disso, a tese municipal de que o endereço era incompleto não se harmoniza com o teor da própria resistência apresentada pela embargante, que desde a inicial sustenta possuir estabelecimento conhecido no Município e assevera que, uma vez identificado o suposto infrator, a legislação municipal impunha a utilização da via postal ou outro meio apto a assegurar a certeza da ciência.
Compulsando os autos, verifica-se que não foi apresentado comprovante de efetiva expedição e resultado da tentativa de AR apto a demonstrar o esgotamento dos meios ordinários de intimação antes da publicação oficial. Assim, o quadro documental não evidencia a observância da excepcionalidade da intimação ficta.
Nesse contexto, a conclusão do julgador monocrático de que bastaria a fé pública do agente para convalidar a ciência por boletim oficial não se mostra suficiente. A fé pública alcança os fatos presenciados pelo agente no exercício de suas funções, mas não supre a necessidade de demonstração objetiva de que foram observadas as formas legalmente adequadas de comunicação do administrado em processo sancionador. Em casos dessa natureza, a jurisprudência desta Corte tem se orientado no sentido de que a notificação editalícia somente se legitima quando demonstrada a inviabilidade concreta da notificação pessoal ou postal, sob pena de nulidade do processo administrativo e do crédito dele decorrente, por ofensa ao contraditório e à ampla defesa. Essa diretriz se coaduna com o controle judicial de legalidade do ato administrativo, sem incursão indevida no mérito administrativo.
Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. ANULAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO ORIGINÁRIO E LAVRATURA DE NOVO COM O ENQUADRAMENTO LEGAL CORRETO. NOTIFICAÇÃO POR EDITAL. MEDIDA EXCEPCIONAL. RETORNO DAS CORRESPONDÊNCIAS COM INFORMAÇÃO “NÃO PROCURADO” E “ENDEREÇO INSUFICIENTE”. NÃO EXAURIMENTO DAS TENTATIVAS DE LOCALIZAÇÃO DO EMBARGANTE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E DA CDA. PROVIMENTO DO RECURSO.
I. CASO EM EXAME. 1. Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal, que visam à desconstituição de crédito não tributário referente à multa ambiental aplicada pelo órgão ambiental estadual, inscrita em dívida ativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. 2. A principal questão em discussão consiste em verificar a regularidade da notificação do Embargante do novo auto de infração lavrado após a anulação do anterior, mediante publicação no Diário Oficial. III. RAZÕES DE DECIDIR. 3. A notificação do auto de infração deve observar, como regra, a ciência pessoal ou por via postal, com aviso de recebimento, sendo a utilização do edital medida excepcional, condicionada ao esgotamento dos meios ordinários de intimação. 4. A notificação por Diário Oficial, sem demonstração de prévias e efetivas tentativas de intimação pessoal do infrator ou por via postal, com aviso de recebimento, viola os princípios do contraditório e da ampla defesa, contaminando de nulidade o processo administrativo e, por consequência, a CDA. IV. DISPOSITIVO. 5. Recurso provido para julgar procedentes os embargos, declarando a nulidade da CDA e extinguindo, em consequência, a execução fiscal.
Tese de julgamento: “A notificação por edital em processo administrativo ambiental constitui medida excepcional, admitida apenas quando demonstrado o prévio esgotamento dos meios ordinários de intimação previstos em lei”.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; Lei Estadual nº 3.467/2000, art. 14; Lei Estadual nº 5.427/2009, art. 22; Decreto nº 6.514/2008, art. 100, §§ 1º e 3º.
Jurisprudência relevante citada: TJRJ, Apelação Cível nº 0251534-25.2022.8.19.0001, j. 19.11.2025; TJRJ, Apelação Cível nº 0003553-48.2015.8.19.0059, j. 23.05.2024. (Apelação nº 0148185-35.2024.8.19.0001. Julgamento: 02/03/2026)
Grifos nossos
Também não procede, tal como assentado na sentença, a afirmação de que eventual nulidade administrativa não contaminaria a via judicial. Tratando-se de embargos à execução fiscal fundada em multa administrativa, a higidez da CDA pressupõe a regular constituição do crédito em processo administrativo válido. Se o procedimento originário não assegurou ciência regular do autuado para apresentação de defesa e recurso, o vício alcança o próprio título executivo, por ausência de exigibilidade regularmente constituída, como ressaltado no extrato jurisprudencial acima colacionado.
A discussão sobre a prescrição intercorrente administrativa, embora amplamente desenvolvida pela apelante, resta prejudicada diante do reconhecimento da nulidade antecedente do processo administrativo por irregularidade na intimação. De igual modo, o exame aprofundado das alegações relativas à suficiência da descrição da infração e à proporcionalidade da multa torna-se subsidiário, porque a invalidação do procedimento administrativo já é bastante para afastar a exigibilidade do título. Ainda assim, vale registrar que a insurgência recursal também expõe inconsistências na formação do crédito, ao apontar ausência de demonstração concreta dos critérios utilizados para a graduação da penalidade, o que reforça a necessidade de observância estrita do devido processo administrativo em matéria sancionatória.
Cumpre observar, por fim, que as contrarrazões do Município invocam fundamentos estranhos à controvérsia efetivamente posta nestes autos, inclusive com menção a temas de execução fiscal tributária, citação do executado e precedentes relativos a IPTU e suspensão do processo executivo (pasta 000194, do indexador), sem aptidão para infirmar a questão específica debatida, que é a regularidade do processo administrativo de imposição de multa ambiental posteriormente inscrita em dívida ativa. A defesa eficaz do título, no caso, dependeria da demonstração objetiva da regular ciência da administrada, o que não se extrai dos documentos acostados.
Por estas razões, voto pelo conhecimento e provimento ao recurso interposto, para reformar a sentença e julgar procedentes os embargos à execução, reconhecendo a nulidade do processo administrativo sancionador que deu origem ao Auto de Infração Ambiental nº 073/2015 e, por consequência, da CDA nº 20738/20, com a condenação da municipalidade apelada ao pagamento de honorários de sucumbência fixados em 10% sobre o valor atualizado da execução.
Julgamento em 14/10/2026.
Perguntas frequentes
A intimação por boletim oficial anula a CDA de multa ambiental?
Anula quando o órgão ambiental não demonstra ter tentado antes a ciência pessoal ou postal do autuado. Foi o que o TJRJ decidiu neste julgado, ao reformar a sentença.
O acórdão aplicou o art. 5º, LV, da Constituição e tratou a publicação oficial como meio subsidiário, cabível só com administrado incerto, desconhecido ou em local não sabido.
O efeito prático é a queda do título. A nulidade da intimação atingiu o processo administrativo sancionador e, em cadeia, a CDA que embasava a execução fiscal da multa ambiental.
A nulidade do processo administrativo ambiental extingue a execução fiscal?
O vício no processo administrativo ambiental alcança a CDA, porque a exigibilidade do crédito depende de constituição regular. Sem título válido, a execução fiscal perde fundamento.
Neste julgado o TJRJ julgou procedentes os embargos à execução e declarou a nulidade do processo administrativo sancionador e da CDA, com honorários de 10% contra o Município.
O acórdão rejeitou a tese de que a nulidade administrativa não contaminaria a via judicial. Sem ciência regular para defesa e recurso, o vício atinge o próprio título executivo.
O que o TJRJ exige para validar intimação por edital em processo administrativo ambiental?
O TJRJ exige prova documental do esgotamento dos meios ordinários de intimação antes da publicação. Alegar endereço insuficiente, sem comprovante de diligência, não basta.
O precedente invocado no voto citou o Decreto 6.514/2008, art. 100, §§ 1º e 3º, e leis estaduais que impõem ciência pessoal ou postal com aviso de recebimento como regra.
O acórdão também afastou a fé pública do agente de fiscalização como suprimento. Ela cobre fatos presenciados, não a demonstração objetiva de que a comunicação legal foi observada.
Apelação nº 0000257-79.2021.8.19.0003, TJRJ, julgada em 14/10/2026.
