A dosimetria da multa ambiental caiu neste julgado do TRF-2. Um proprietário foi autuado pelo ICMBio por danificar 1,16 hectare de vegetação de Mata Atlântica em área de preservação permanente, na zona de amortecimento de uma reserva biológica federal, com retroescavadeira encontrada no local.
O auto de infração ambiental foi enquadrado nos arts. 43 e 93 do Decreto nº 6.514/2008. O julgamento administrativo de 1ª instância consolidou a multa ambiental depois de corrigir um erro aritmético que havia dobrado o valor inicialmente indicado.
Ao longo do processo administrativo ambiental, o autuado pediu vistoria, prova testemunhal e perícia para discutir a preexistência da estrada e a extensão real do dano. O órgão ambiental indeferiu as 3 provas, por considerá-las desnecessárias e protelatórias.
O autuado então ajuizou ação declaratória pedindo a nulidade do auto de infração ambiental e do termo de embargo, ou a redução da multa ambiental. Em primeiro grau perdeu: a sentença reputou comprovadas a autoria e a materialidade e considerou regular a dosimetria.
No TRF-2 o resultado mudou em parte. A apelação foi provida parcialmente em 7 de outubro de 2026, com o núcleo da autuação preservado e o capítulo que fixou o valor da multa ambiental anulado.
Sumário
- Por que o TRF-2 derrubou a dosimetria da multa ambiental
- O que o Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu sobre o auto de infração ambiental
- Ementa
- Íntegra do voto
- Perguntas frequentes
Por que o TRF-2 derrubou a dosimetria da multa ambiental
O voto apontou 2 vícios quantitativos. O primeiro está na área: a fiscalização aplicou um buffer uniforme de 10 metros ao longo do corredor, invocando efeito de borda, sem descrever a largura efetivamente revolvida em cada trecho.
A aplicação desse buffer decidiu o caso. O art. 43 do Decreto nº 6.514/2008 cobra por hectare ou fração, e foi o buffer que levou a base punitiva a ultrapassar 1 hectare, dobrando o valor unitário.
O acórdão registrou que área de influência ecológica não se confunde com área materialmente danificada para fins sancionadores. O efeito de borda existe como fenômeno, mas não autoriza converter qualquer corredor em faixa punitiva invariável de 10 metros.
Já o segundo vício da dosimetria é o enquadramento econômico. O relatório classificou o autuado, pessoa física, como pessoa jurídica com receita anual, usando o faturamento de empresa da qual era sócio, contra o art. 84, I e II, da Instrução Normativa Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021.
Segundo o voto, a presunção de legitimidade do ato administrativo é relativa e não dispensa a Administração de instruir o processo. O indeferimento das provas produziu prejuízo concreto exatamente nos fatores que definem o valor da multa ambiental.
O que o Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu sobre o auto de infração ambiental
O dispositivo declarou a nulidade parcial do julgamento administrativo de 1ª instância e dos atos de cobrança dele decorrentes, apenas no capítulo que consolidou o valor. A exigibilidade da multa ambiental ficou suspensa até decisão administrativa final.
A cobrança caiu em cadeia. O Tribunal vedou valor superior ao já consolidado, afastou o restabelecimento da quantia originária e devolveu o caso ao órgão ambiental para nova dosimetria com contraditório, caminho próximo ao da redução de multa ambiental desproporcional.
O voto não enfrentou os valores que o apelante queria ver fixados desde logo, por entender que a escolha técnica ainda cabe à Administração. Também não reabriu a instrução judicial, porque o núcleo do ilícito estava demonstrado.
Permaneceram válidos o termo de embargo, a duplicação do art. 93 e as obrigações de recuperação, porque o acórdão separou a sanção pecuniária do dever de reparar, tema recorrente nas teses de nulidade do auto de infração ambiental.
Os precedentes invocados foram o entendimento do STJ de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, na linha do que já tratei em multa ambiental exige prova de dolo ou culpa, e o julgado que reconheceu nulidade por recusa de prova técnica.
Ementa
DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA AMBIENTAL. NULIDADE PARCIAL DA DOSIMETRIA. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO 1 .
I. CASO EM EXAME: 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos de anulação de auto de infração e termo de embargo, bem como de redução de multa ambiental, aplicados por dano a 1,16 hectare de vegetação de Mata Atlântica em área de preservação permanente e zona de amortecimento da Reserva Biológica do Tinguá.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há três questões em discussão: (i) a validade do auto de infração e do termo de embargo; (ii) a nulidade do processo administrativo por indeferimento de provas; e (iii) a adequação da dosimetria da multa ambiental.
III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A materialidade essencial da infração, a autoria, o nexo causal, o elemento subjetivo e o enquadramento nos arts. 43 e 93 do Decreto nº 6.514/2008, bem como as medidas de embargo e recuperação, são válidos, pois o art. 225 da CF/1988 institui direito fundamental de titularidade coletiva e intergeracional, recomendando que imperfeições circunscritas à dosimetria não invalidem uma intervenção material suficientemente demonstrada. 4. A responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, exigindo demonstração da conduta, do nexo causal e do elemento subjetivo (dolo ou culpa), ao contrário da responsabilidade civil reparatória, conforme entendimento do STJ (EREsp 1.318.051/RJ, j. 08.05.2019). 5. A presunção de legitimidade e de veracidade do ato administrativo possui natureza relativa, permitindo que o ato produza efeitos enquanto não infirmado, mas não transformando afirmações administrativas em prova irreversível nem exonerando a autoridade do dever de instruir o processo. 6. O princípio in dubio pro natura tem função hermenêutica relevante na interpretação das normas de proteção, mas não deve substituir a prova dos pressupostos de uma sanção pessoal, nem dispensa a Administração de demonstrar os pressupostos da responsabilidade sancionadora (STJ, REsp 1.198.727/MG, DJe 09.05.2013). 7. A infração ambiental está configurada, pois houve intervenção em vegetação situada em APP, sem autorização, dentro de espaço funcionalmente associado à unidade de conservação, o que se enquadra no art. 43 do Decreto nº 6.514/2008, e a zona de amortecimento autoriza a incidência da causa de duplicação prevista no art. 93 do Decreto nº 6.514/2008. 8. A preexistência da estrada, comprovada por imagens históricas e escritura de 1979, não afasta a intervenção recente, pois as imagens não provam que a via permanecia continuamente aberta ou que não houve trabalhos de limpeza, reabertura ou alargamento em 2022, e a própria narrativa recursal confirma atuação humana sobre cobertura vegetal. 9. A materialidade essencial, a autoria, o nexo causal e o elemento subjetivo estão demonstrados por um conjunto convergente de provas, incluindo fiscalização contemporânea, máquina no local, solo movimentado, vegetação atingida, declarações de caseiros e negligência quanto às restrições ambientais objetivamente exigíveis. 10. O indeferimento de provas no processo administrativo gerou nulidade parcial, pois as provas recusadas incidiam sobre a dimensão da infração (extensão do dano, caracterização da vegetação, configuração da APP e capacidade econômica), e não sobre o núcleo da autuação, conforme a Lei nº 9.784/1999 e a IN Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021, e a deficiência de motivação produz nulidade quando a prova recusada é potencialmente decisiva e há prejuízo concreto (STJ, REsp 1.979.138/DF, T1, j. 08.11.2022). 11. Há fragilidade na determinação da área de dano, pois a fiscalização aplicou um buffer uniforme de dez metros, resultando em 1,16 hectare, sem descrição da largura efetivamente revolvida ou outros parâmetros técnicos, o que é crucial para a aplicação do art. 43 do Decreto nº 6.514/2008, que estabelece multa “por hectare ou fração”. 12. Há deficiência na avaliação da capacidade econômica, pois o relatório classificou o apelante como “pessoa jurídica com receita anual”, considerando o faturamento de empresa da qual é sócio, em desacordo com o art. 84, I e II, da Instrução Normativa Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021, que estabelece critérios distintos para pessoa física e jurídica. 13. A nulidade parcial da dosimetria não autoriza o levantamento automático do embargo, que possui função preventiva e restaurativa, conforme os arts. 101 e 108 do Decreto nº 6.514/2008, e as obrigações de recuperação permanecem hígidas, pois a reparação civil do dano e a tutela preventiva possuem natureza distinta da multa administrativa, nos termos do art. 225, § 3º, da CF/1988 e art. 80 da IN Conjunta nº 1/2021.
IV. DISPOSITIVO E TESE: 14. Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: 15. A nulidade parcial da dosimetria da multa ambiental, por deficiências na apuração da área danificada e da capacidade econômica do autuado, não invalida o núcleo da infração nem as medidas de embargo e recuperação, devendo o processo administrativo ser retomado para nova quantificação.
___________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225, § 3º; Lei nº 9.784/1999, arts. 29, 38, § 2º, e 50; Lei nº 12.651/2012, art. 4º, I, a; Decreto nº 6.514/2008, arts. 43, 93, 101, 108 e 120; IN Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021, arts. 69, §§ 3º e 4º, 75, 78, 80 e 84, I, II e § 3º. Jurisprudência relevante citada: STJ, EREsp 1.318.051/RJ, j. 08.05.2019; STJ, REsp 1.198.727/MG, DJe 09.05.2013; STJ, REsp 1.979.138/DF, T1, j. 08.11.2022.
Íntegra do voto
Relatório
Trata-se de apelação interposta por o autuado em face de sentença proferida pelo Juízo de origem nos autos de ação declaratória ajuizada contra o INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE – ICMBio. O autor pretende a declaração de nulidade do Auto de Infração nº Q9LNDGV3 e do Termo de Embargo nº AY9NYASD ou, subsidiariamente, a redução da multa ambiental, inicialmente indicada em R$ 164.000,00 e posteriormente consolidada em R$ 82.000,00. A autuação foi fundamentada nos arts. 43 e 93 do Decreto nº 6.514/2008, em razão de suposto dano a 1,16 hectare de vegetação de Mata Atlântica, em área de preservação permanente situada na zona de amortecimento da Reserva Biológica do Tinguá.
O Juízo de origem julgou improcedentes os pedidos, por considerar comprovadas a autoria e a materialidade da infração. A sentença concluiu que a eventual preexistência da estrada não afastaria a possibilidade de sua reabertura ou ampliação, reputou suficientes os registros fotográficos e as informações colhidas pelos agentes de fiscalização e reconheceu a regularidade da dosimetria. Revogou, ainda, a tutela provisória que havia suspendido a exigibilidade da multa e condenou o autor ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa ( evento 31, SENT1 ).
Em suas razões recursais ( evento 38, APELACAO1 ), o apelante sustenta que a estrada existe há décadas, conforme escritura de 1979, declaração de moradores e imagens históricas de satélite. Afirma que a retroescavadeira era utilizada para desmobilizar uma construção ocupada por caçadores e que não houve supressão recente de floresta. Alega, ademais, que a sentença alterou os motivos da autuação, atribuiu força absoluta à presunção de legitimidade do ato administrativo e julgou antecipadamente a demanda, apesar da necessidade de prova técnica.
O recorrente também suscita nulidade do processo administrativo por indeferimento imotivado dos pedidos de vistoria, prova testemunhal e perícia, além de impugnar a área de 1,16 hectare, a classificação das consequências ambientais como moderadas e a utilização do faturamento de sociedade empresária da qual é sócio para definir sua capacidade econômica pessoal. Requer a reforma da sentença para que sejam anulados o auto de infração e o termo de embargo ou, subsidiariamente, a cassação do julgado e a reabertura da instrução probatória.
Em contrarrazões ( evento 43, CONTRAZ1 ), o ICMBio defende a manutenção da sentença. Sustenta que os agentes encontraram sinais de movimentação recente do solo, vegetação caída e retroescavadeira no local, tendo os caseiros confirmado que a máquina trabalhava por determinação do apelante. Argumenta que a estrada, ainda que anteriormente existente, foi reaberta ou alargada, que o indeferimento das provas foi devidamente motivado e que a multa observou os parâmetros normativos de gravidade, extensão do dano e capacidade econômica.
Intimado, o Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso de apelação ( evento 5, PARECER1 ).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
Voto
1. Admissibilidade e delimitação do julgamento
Conheço da apelação, porque presentes os pressupostos de admissibilidade.
A controvérsia devolvida ao Tribunal abrange a validade do Auto de Infração nº Q9LNDGV3, do Termo de Embargo nº AY9NYASD e do Julgamento de 1ª Instância nº 566/2023, que consolidou multa de R$ 82.000,00 pela danificação de 1,16 hectare de floresta atlântica, no interior da zona de amortecimento da Reserva Biológica do Tinguá e em área de preservação permanente, sem autorização do órgão competente. O recorrente pretende a anulação integral dos atos ou, subsidiariamente, a cassação da sentença e a redução da sanção ( evento 38, APELACAO1 ).
A apelação comporta provimento parcial, porém em extensão menor do que a postulada.
O conjunto dos autos é suficiente para preservar a materialidade essencial da infração, a autoria, o nexo causal, o elemento subjetivo, o enquadramento no art. 43 do Decreto nº 6.514/2008 e as medidas de embargo e recuperação. Não oferece, contudo, fundamentação técnica e econômica bastante para manter, sem nova instrução, a área punitiva de 1,16 hectare e o enquadramento da capacidade econômica que conduziram aos R$ 82.000,00. A solução adequada é, portanto, cindir os capítulos autônomos do ato sancionador. Assim, conserva-se o núcleo ambiental da autuação e invalida-se apenas a consolidação quantitativa da multa.
2. Proteção constitucional do meio ambiente e garantias do processo sancionador
O art. 225 da Constituição não encerra apenas uma proclamação programática. Ele institui direito fundamental de titularidade coletiva e intergeracional, atribui ao Poder Público e à coletividade deveres positivos de proteção e impede que a incerteza seja convertida, sem exame responsável, em fator de desproteção. A doutrina constitucional ecológica identifica nessa norma uma dimensão objetiva, pela qual a preservação ambiental vincula a interpretação, a Administração e a jurisdição, inclusive na tutela de espaços especialmente protegidos (SARLET; FENSTERSEIFER, 2021) 1 . No caso, essa diretriz recomenda que imperfeições circunscritas à dosimetria não sirvam para invalidar uma intervenção material suficientemente demonstrada.
A centralidade do meio ambiente não elimina, entretanto, a legalidade sancionadora. A multa administrativa exige demonstração da conduta, do nexo causal e do elemento subjetivo, bem como motivação congruente quanto aos fatores que determinam seu valor. A do Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, ao contrário da responsabilidade civil reparatória, dependendo de ação ou omissão imputável, vínculo causal e dolo ou culpa. Nessa linha, confira-se:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA SUBMETIDOS AO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 2/STJ. EMBARGOS À EXECUÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO EM RAZÃO DE DANO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. 1. Na origem, foram opostos embargos à execução objetivando a anulação de auto de infração lavrado pelo um Município – ora embargado -, por danos ambientais decorrentes do derramamento de óleo diesel pertencente à ora embargante, após descarrilamento de composição férrea da uma concessionária ferroviária. 2. A sentença de procedência dos embargos à execução foi reformada pelo o Tribunal de Justiça estadual pelo fundamento de que “o risco da atividade desempenhada pela apelada ao causar danos ao meio ambiente consubstancia o nexo causal de sua responsabilidade, não havendo, por conseguinte, que se falar em ilegitimidade da embargante para figurar no polo passivo do auto de infração que lhe fora imposto”, entendimento esse mantido no acórdão ora embargado sob o fundamento de que “[a] responsabilidade administrativa ambiental é objetiva”. 3. Ocorre que, conforme assentado pela no julgamento do REsp 1.251.697/PR, DJe de 17/4/2012), ” a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano “. 4. No mesmo sentido decidiu o STJ em caso análogo envolvendo as mesmas partes: “A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador” (AgRg no AREsp 62.584/RJ, DJe de 7/10/2015). 5. Embargos de divergência providos (EREsp 1.318.051/RJ, julgado em 8.5.2019, DJe 12.6.2019).
A proteção ambiental e as garantias do administrado, portanto, não são vetores mutuamente excludentes. A primeira define o bem jurídico a ser efetivamente resguardado, ao passo que as segundas conferem validade e racionalidade ao exercício do poder de polícia.
A presunção de legitimidade e de veracidade do ato administrativo possui, ademais, natureza relativa. Ela permite que o ato produza efeitos enquanto não infirmado, mas não transforma afirmações administrativas em prova irreversível nem exonera a autoridade do dever de instruir o processo, especialmente quando a sanção depende da demonstração de fatos tecnicamente controvertidos. Como observa Alexandre Santos de Aragão, a presunção não pode ser convertida em mecanismo de imunização do ato administrativo ao confronto com os elementos concretos do processo (ARAGÃO, 2012) 2 . Essa premissa, contudo, opera nos dois sentidos. Se impede que a mera afirmação administrativa dispense a prova da dosimetria, tampouco autoriza desconsiderar os elementos concretos e convergentes que, no caso, sustentam o núcleo da infração.
O princípio in dubio pro natura tem função hermenêutica relevante na interpretação das normas de proteção e na determinação de medidas preventivas e reparatórias (REsp 1.198.727/MG, DJe 9.5.2013). Não deve, contudo, substituir a prova dos pressupostos de uma sanção pessoal. A Súmula 618 do STJ prevê a inversão do ônus da prova nas ações de degradação ambiental, campo predominantemente civil e reparatório, mas não dispensa a Administração de demonstrar os pressupostos da responsabilidade sancionadora. A sentença pode ser mantida quanto ao resultado central, mas sua fundamentação precisa ser recomposta. A autuação subsiste porque há elementos concretos e convergentes de intervenção, autoria e culpa, e não porque a presunção de legitimidade ou a dúvida ambiental dispensariam o exame crítico da prova.
3. Configuração da infração ambiental
3.1. Área especialmente protegida e adequação típica
O auto descreveu a conduta de “ danificar 1,16 hectares de floresta atlântica no interior da zona de amortecimento da Reserva Biológica do Tinguá em área considerada de preservação permanente, sem autorização do órgão competente ” ( evento 17, PROCADM8, p. 6 ). O relatório registra que a passagem fiscalizada margeava curso d’água a distância inferior a cinco metros e se situava a aproximadamente 150 metros dos limites da unidade de conservação; o mapa administrativo também inseriu a poligonal na zona de amortecimento ( evento 17, PROCADM8, p. 3, 5–6 e 16 ). Para curso d’água natural com menos de dez metros de largura, o art. 4º, I, a, da Lei nº 12.651/2012 protege faixa marginal mínima de trinta metros. A pequena distância descrita, não especificamente refutada por levantamento técnico do recorrente, basta para afirmar a incidência do regime de APP.
O art. 43 do Decreto nº 6.514/2008 tipifica destruir ou danificar florestas ou outras formas de vegetação natural em área de preservação permanente sem autorização, quando exigível. A norma emprega verbos alternativos e não pressupõe corte de árvores, destruição completa da cobertura ou abertura de estrada inteiramente nova. Remoção de vegetação rasteira, revolvimento mecanizado do solo e reabertura de corredor parcialmente regenerado podem realizar o verbo danificar, desde que atingida vegetação natural protegida. A própria equipe fiscal afirmou que não houve destruição florestal total e que a área apresentava capacidade de regeneração natural, conclusão compatível com dano ambiental reversível e, por isso mesmo, com a tipicidade escolhida ( evento 17, PROCADM8, p. 13 ).
A zona de amortecimento reforça a sensibilidade ecológica da área e autoriza a incidência da causa de duplicação prevista no art. 93 do Decreto nº 6.514/2008, porque a infração ocorreu ou produziu efeitos nesse espaço. Não é necessário afirmar que toda atividade humana em zona de amortecimento depende, abstratamente, de autorização com base na revogada Resolução Conama nº 13/1990. O fundamento suficiente é mais restrito e sólido. Houve intervenção em vegetação situada em APP, sem autorização, dentro de espaço funcionalmente associado à unidade de conservação. A agravante espacial permanece válida, embora o valor-base da multa tenha de ser novamente calculado.
3.2. Preexistência da estrada e teoria dos motivos determinantes
As imagens históricas apresentadas pelo apelante indicam que um corredor ou passagem já era perceptível antes de outubro de 2022, o mesmo alinhamento aparece em abril de 2004, março de 2008, outubro de 2012, julho de 2016, julho de 2020 e abril de 2022, meses antes da fiscalização. Esse dado deve ser reconhecido, pois a tutela ambiental não se fortalece pela negação de fatos documentalmente demonstrados. As imagens, contudo, não provam que a via permanecia continuamente aberta, com largura invariável, sem regeneração, nem afastam trabalhos de limpeza, reabertura ou alargamento na data fiscalizada. A diferença de resolução, cobertura e sazonalidade das tomadas também impede extrair delas a conclusão categórica de que nenhuma vegetação foi atingida em 2022 ( evento 1, ANEXO11 ).
De igual modo, a escritura de 1979 menciona uma estrada de servidão, e a declaração firmada por moradores afirma que a passagem existe há mais de quarenta anos. A escritura, isoladamente, não permite afirmar que se trata exatamente do segmento autuado, mas, conjugada às imagens históricas, constitui elemento relevante da preexistência do corredor ( evento 1, ANEXO9 e evento 1, ANEXO10 ).
A própria narrativa recursal confirma intervenção recente. O apelante sustenta que os trabalhos ficaram restritos ao “ leito consolidado ” e se limitaram à remoção de capim e vegetação rasteira, tentando afastar o dano por não ter havido corte de árvores. Essa alegação importa admissão de atuação humana sobre cobertura vegetal, embora divirjam as partes quanto à natureza e à extensão do impacto. Ela converge com os registros contemporâneos de solo revolvido, marcas de maquinário e vegetação removida, bem como com a retroescavadeira encontrada no acesso durante a fiscalização ( evento 38, APELACAO1, p. 16 ).
Dessa forma, não há violação à teoria dos motivos determinantes. O núcleo descritivo do auto não foi ” construir estrada nova “, mas danificar vegetação de Mata Atlântica em APP e na zona de amortecimento, sem autorização. A referência à abertura de nova passagem, constante do relatório, contextualiza a forma de execução e não esgota a descrição típica inscrita no auto. Reconhecer que o serviço pode ter envolvido a reabertura ou limpeza de corredor preexistente não substitui a imputação por outra. Apenas qualifica com maior precisão a mesma intervenção material, no mesmo local, no mesmo período e sobre o mesmo bem protegido.
3.3. Materialidade, autoria, nexo causal e elemento subjetivo
A materialidade essencial decorre de um conjunto convergente. A fiscalização foi contemporânea ao fato, encontrou máquina no caminho de acesso, percorreu cerca de seiscentos metros e documentou trechos de solo recentemente movimentado e vegetação atingida. Os registros fotográficos devem ser valorados em conjunto com a descrição técnica e com a admissão recursal da limpeza. Isoladamente, nenhuma fotografia definiria toda a área, mas o acervo combinado demonstra intervenção recente em ambiente protegido. A presunção de legitimidade é relativa, mas o recorrente não produziu elemento técnico capaz de infirmar a ocorrência da intervenção que ele próprio, em parte, reconhece.
A autoria não foi inferida apenas da condição de proprietário. Os caseiros ouvidos no local informaram que a retroescavadeira havia sido alugada e trabalhava em benefício do apelante; a equipe registrou o vínculo laboral de um dos informantes e a presença do maquinário na via. Essas declarações contemporâneas, embora não colhidas como depoimento formal, funcionam como indícios administrativos e são corroboradas pela versão recursal segundo a qual houve limpeza na propriedade. A soma desses elementos individualiza a conduta e estabelece nexo causal suficiente entre o serviço ordenado ou assumido pelo recorrente e a alteração constatada ( evento 17, PROCADM8, p. 5–6, 9–13 e 120 ).
Também se encontra demonstrado ao menos o elemento culposo. Quem promove intervenção mecanizada em passagem marginal a curso d’água, dentro da zona de amortecimento de unidade de conservação e sem prévia autorização, deixa de observar cautela ambiental objetivamente exigível. Não é necessário provar propósito específico de degradar. A responsabilidade subjetiva se satisfaz com a consciência e voluntariedade do serviço, associadas à negligência quanto às restrições incidentes. A classificação administrativa da infração como intencional, para fins de gravidade, poderá ser reavaliada na nova dosimetria. Essa discussão quantitativa não elimina a culpa mínima necessária à validade do auto.
4. Instrução administrativa, indeferimento de provas e ausência de prejuízo invalidante
O direito à prova no processo administrativo sancionador tem assento normativo expresso. A Lei nº 9.784/1999 determina que a instrução averigue e comprove os dados necessários à decisão, admite a apresentação de documentos, pareceres, diligências e perícias e só autoriza a recusa das provas por decisão fundamentada, quando ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (arts. 29, 38 e 50). No âmbito ambiental, a Instrução Normativa Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021, aplicável ao procedimento, assegura ao autuado o direito de requerer diligências, perícias e prova testemunhal, impondo à equipe de instrução o dever de identificar os elementos demonstrativos da autoria e da materialidade e de motivar o acolhimento ou a rejeição da defesa (arts. 69, §§ 3º e 4º, 75 e 78).
O STJ, no REsp 1.979.138/DF, reconheceu a nulidade de processo administrativo sancionador no qual fora recusada prova pericial relevante, ressaltando que a punição administrativa deve apoiar-se em prova efetiva e que o controle judicial dessas garantias não configura indevida incursão no mérito administrativo. É à luz desse parâmetro, e não de qualquer tolerância com deficiências de instrução, que se examina o indeferimento probatório do caso. Confira-se o precedente.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REGULAR PROCESSO ADMINISTRATIVO . DIREITO SANCIONADOR. INDEFERIMENTO DE REQUERIMENTO PARA A PRODUÇÃO DE PROVA TÉCNICA. IMPOSSIBILIDADE. NULIDADE . 1. O recurso especial foi interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2 . No caso dos autos, o recurso especial discute temática processual, relativa à nulidade do acórdão originário da Turma ampliada, nulidade do acórdão proferido em embargos de declaração e ilegalidade do desmembramento de ações conexas, e tem como ponto central de mérito a violação aos artigos 131 e 458, II, do CPC/73, artigos 2º, caput e parágrafo único, VII e X, e 50, caput e inciso I, da Lei n. 9.784/99. No ponto, sustenta nulidade do procedimento administrativo que tramitou perante o CADE, em face de negativa de requerimento feito para a produção de prova pericial de natureza econômica, bem como pelo não cumprimento do dever de exame integral e imparcial do conjunto probatório, violando o devido processo legal . 3. As instâncias de origem compreenderam (fl. 1318) que é cabível ao Conselheiro Relator rejeitar sem fundamentação a produção de outras provas, mesmo requeridas pelo acusado, quando julgar satisfatório o acervo apresentado pela Secretaria de Direito Econômico-SDE. 4 . No que diz respeito as teses que compreenderam pela ocorrência de preclusão e de extemporaneidade, observo de início que a postulação da produção probatória perante a Secretaria de Defesa Econômica – SDE, com base na Lei n. 8.884/1994, não implica em momento exclusivo para o acusado fazê-lo, diante da previsão expressa do art. 43, que dispõe que o Conselheiro Relator do CADE analise requerimento de prova. Assim, ausente a preclusão administrativa, na hipótese. 5. Ademais, no caso dos autos, a indicação efetiva da necessidade da prova pericial de natureza econômica foi reiterada duas vezes, inclusive havendo a juntada oportuna de parecer técnico com a finalidade de justificar sua produção. Nesse contexto, também afasta-se a extemporaneidade da prova requerida, aplicando-se a inteligência dos artigos 2º, caput e parágrafo único, VII e X, e 50, caput e inciso I, da Lei n . 9.784/99, os quais impõem à hipótese dos autos a necessidade de efetiva produção da prova pericial. 6. Assim, em se tratando de exercício de direito sancionador, a negativa da prova técnica requerida pelo acusado afronta o devido processo administrativo, por violação aos artigos 2º, X, e 50, caput e inciso I, da Lei n . 9784/99. Consequentemente, no caso, o título executivo deve ser desconstituído, ante a nulidade do julgamento do processo administrativo pelo CADE, o qual deverá ser reiniciado a partir da produção da prova pericial de natureza econômica requerida. 7. Prejudicada as demais questões processuais, de menor amplitude, relativas à nulidade do acórdão originário da Turma ampliada, nulidade do acórdão proferido em embargos de declaração e ilegalidade do desmembramento de ações conexas . 8. Recurso especial provido (STJ – REsp: 1979138 DF 2021/0405949-3, Data de Julgamento: 08/11/2022, Data de Publicação: DJe 10/11/2022).
O Despacho Interlocutório nº 13.888.694 não reconheceu insuficiência definitiva do acervo nem declarou não comprovada a materialidade. O ato registrou a existência de pedido válido de vistoria, prova testemunhal e perícia e, ao mesmo tempo, afirmou que já se encontrava configurada a realização de atividades antrópicas em área especialmente protegida. Identificou lacunas específicas, poligonal, identificação ou distância do rio e documentação de vestígios de vegetação recentemente suprimida, e determinou complementação com registros fotográficos e cartográficos, estágio sucessional e caracterização da vegetação ( evento 17, PROCADM8, p. 102-103 ).
Em resposta, a fiscalização juntou arquivo KML, informou que o tributário do Rio Pati estava abrangido pelo buffer de dez metros e apresentou fotografias complementares. A manifestação não desenvolveu de modo satisfatório o estágio sucessional nem uma caracterização botânica detalhada, mas supriu elementos relativos à localização, ao curso d’água e à existência de vestígios. Os atos subsequentes consideraram cumprida a diligência, reputaram comprovada a materialidade e, após alegações finais, indeferiram as demais provas como desnecessárias e protelatórias ( evento 17, PROCADM8, p. 106 e 108-109, 119-120, 129-140 e 151-153 ).
Convém demarcar com precisão o alcance desse vício. As provas recusadas incidiam sobre um feixe de circunstâncias determinantes para a dimensão da infração, sintetizadas no quadro a seguir, ao passo que o núcleo da autuação, intervenção recente, autoria e culpa, já se achava suficientemente demonstrado por elementos autônomos:
Questão controvertida
Elementos existentes
Lacuna não esclarecida
Preexistência da estrada
Escritura, declaração de moradores e imagens desde 2004
Ausência de confronto técnico entre o traçado histórico e a intervenção de 2022
Intervenção recente
Solo revolvido, retroescavadeira e vegetação caída
Ausência de delimitação do que foi efetivamente aberto, reaberto ou alargado
Área danificada
Faixa de dez metros ao redor do eixo da via
Ausência de prova de dano material em toda a área de 1,16 ou 1,17 hectare
Configuração da APP
Afirmação de proximidade de córrego
Ausência de medição independente da distância e da faixa legalmente protegida
Vegetação atingida
Fotografias da fiscalização
Ausência de caracterização da vegetação e de seu estágio sucessional
Capacidade econômica
Faturamento de empresa da qual o autuado era sócio
Ausência de apuração do patrimônio ou dos rendimentos pessoais
A leitura do quadro evidencia que a insuficiência probatória se concentra na extensão do dano, na caracterização da vegetação, na exata configuração da APP e na capacidade econômica, precisamente os fatores da dosimetria, e não na existência da intervenção. Daí a resposta jurídica adequada não ser a anulação de toda a apuração, mas a invalidação do capítulo quantitativo, com reabertura da instrução no ponto estritamente necessário.
Com efeito, a recusa probatória não foi exemplarmente individualizada, mas não justifica anular toda a apuração. A prova testemunhal pretendida se destinava sobretudo a demonstrar a antiguidade da estrada, fato aqui admitido sem que dele resulte a inexistência da intervenção posterior. A vistoria realizada meses ou anos depois teria aptidão reduzida para reconstituir as condições encontradas em outubro de 2022, e o pedido de perícia não veio acompanhado de levantamento particular que oferecesse hipótese técnica alternativa. À luz dos arts. 38, § 2º, da Lei nº 9.784/1999 e 120 do Decreto nº 6.514/2008, a deficiência de motivação somente produz nulidade quando a prova recusada se revela potencialmente decisiva e há prejuízo concreto, o que se verifica quanto à dosimetria, mas não quanto ao núcleo da infração.
Os precedentes invocados na apelação não impõem conclusão diversa. Na AC 5002654-73.2018.4.04.7216, citada pelo recorrente, a controvérsia probatória era estruturada em documento unilateral apontado como único suporte e em testemunhos capazes de atingir diretamente a imputação; na AC 0800559-07.2019.4.05.8204, também indicada, havia divergência técnica central acerca do bioma e da área, que exigia perícia. Aqui, a preexistência do corredor pode ser reconhecida sem afastar a limpeza admitida e documentada, ao passo que a insuficiência da mensuração será corrigida no capítulo autônomo da dosimetria ( evento 38, APELACAO1, p. 22-23 ).
Tampouco se justifica cassar a sentença para instrução judicial ampla. A suficiência probatória para resolver a materialidade essencial afasta a necessidade de reabrir em juízo a instrução: os elementos afirmativos de intervenção, autoria e culpa não seriam alterados por diligências que, quanto ao núcleo do ilícito, teriam aptidão reduzida para reconstituir as condições de outubro de 2022. A tutela jurisdicional pode corrigir diretamente a parcela ilegal da dosimetria, reservando à Administração a produção das provas técnicas pertinentes à quantificação, sem repetir atos probatórios que não alterariam o reconhecimento da intervenção.
5. Dosimetria da multa
5.1. Área de dano e emprego de buffer uniforme de dez metros
A primeira fragilidade quantitativa reside na área de 1,16 hectare. O relatório informa que a fiscalização aplicou buffer uniforme de dez metros ao longo do corredor, sob a justificativa de efeito de borda, e o mapa registra poligonal de aproximadamente 1,17 hectare. Não há, porém, descrição da largura efetivamente revolvida em cada trecho, método de delimitação do dano indireto, parâmetros de vegetação, topografia ou sucessão ecológica, nem distinção entre área diretamente intervinda e área apenas sujeita a influência ambiental ( evento 17, PROCADM8, p. 5-6 e 16 ). A Administração demonstrou que houve dano; não demonstrou com igual precisão que toda a faixa uniforme adotada devesse integrar a base punitiva.
A consideração de efeitos de borda é cientificamente legítima. A abertura de corredores em formações florestais pode alterar luminosidade, umidade, circulação de espécies e funções ecossistêmicas, e a fragmentação produz efeitos persistentes sobre biodiversidade e funcionamento ambiental (MURCIA, 1995; HADDAD et al., 2015) 3 4 . Estudos na Mata Atlântica também registram que a magnitude e o alcance desses efeitos variam segundo o grupo biológico, a estrutura da floresta e o contexto local (PARRA-SANCHEZ; BANKS-LEITE, 2020) 5 . A literatura, portanto, confirma o fenômeno ecológico, mas não autoriza converter, sem fundamentação individualizada, qualquer corredor em faixa punitiva invariável de dez metros. O “ efeito de borda ” pode constituir impacto ambiental relevante, mas área de influência ecológica não se confunde automaticamente com área materialmente danificada para fins sancionadores.
Essa omissão tem consequência concreta. O art. 43 do Decreto nº 6.514/2008 estabelece multa por hectare ou fração. Se a área juridicamente computável superar um hectare, incidem duas unidades do valor escolhido. A poligonal de 1,16 hectare levou à aplicação de R$ 20.500,00 duas vezes e, depois, à duplicação do art. 93, alcançando R$ 82.000,00. Como o buffer é precisamente o fator que faz a base ultrapassar um hectare, a metodologia precisava ser explicitada com especial rigor ( evento 17, PROCADM8, p. 121-123 ). O controle judicial incide sobre legalidade, motivação e proporcionalidade, sem substituir a Administração na escolha técnica que ainda precisa ser realizada
5.2. Capacidade econômica da pessoa física
A segunda deficiência é mais objetiva. O relatório classificou o apelante como ” pessoa jurídica com receita anual ” entre R$ 360.000,00 e R$ 3,6 milhões, ” considerando patrimônio e empresa que é sócio “, embora o autuado seja pessoa física. O art. 84, I e II, da Instrução Normativa Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021 estabelece critérios distintos. Para pessoa jurídica, a receita bruta anual; para pessoa física, o patrimônio bruto ou os rendimentos anuais constantes da declaração de imposto de renda. Na ausência desses dados, o § 3º permite aferição de capacidade aparente, desde que devidamente fundamentada ( evento 17, PROCADM8, p. 15 ).
A participação societária pode constituir indício, mas o processo não identifica a renda pessoal, o patrimônio bruto, o percentual de participação, o valor das quotas nem outros sinais objetivos que permitam transportar a receita empresarial para a capacidade econômica individual. A falta de declaração de imposto de renda na defesa impede enquadramento automático na menor faixa e autoriza o uso de elementos aparentes, mas não dispensa motivação concreta. O relatório circunstanciado manteve a classificação apenas porque o interessado não apresentou documento fiscal, sem sanar a confusão entre os regimes de pessoa física e jurídica ( evento 17, PROCADM8, p. 120-122 ).
5.3. Extensão da nulidade e parâmetros para o novo cálculo
Os vícios de área e capacidade econômica não contaminam os capítulos autônomos que reconhecem a infração e impõem tutela preventiva e restaurativa. A Lei nº 9.784/1999 exige motivação explícita, clara e congruente para atos sancionadores e admite preservação das partes válidas do ato quando separáveis. É possível, assim, invalidar apenas a consolidação do valor e determinar que o ICMBio retome a instrução no ponto estritamente necessário à nova dosimetria, assegurando contraditório sobre a delimitação técnica e sobre os elementos econômicos. Essa solução prestigia simultaneamente a efetividade ambiental e a legalidade do poder punitivo.
A nova decisão deverá delimitar a área diretamente atingida, justificar tecnicamente eventual inclusão de efeitos indiretos, sem adoção automática do buffer de dez metros, indicar o estágio e a condição da vegetação relevantes à avaliação, classificar o autuado como pessoa física, conforme o art. 84, II e § 3º, da Instrução Normativa Conjunta nº 1/2021, e motivar os fatores de gravidade, inclusive a forma subjetiva da conduta. A correção já realizada no processo, que afastou efeitos sobre a saúde pública e recalculou a multa em R$ 82.000,00, deve ser considerada para impedir a repetição do erro original ( evento 17, PROCADM8, p. 121-123 e 163-165 ).
Não cabe ao Judiciário fixar desde logo os valores de R$ 12.183,60 ou R$ 47.560,00 sugeridos pelo apelante. Esses cálculos aplicam proporcionalidade à fração de 0,16 hectare, embora o art. 43 utilize a expressão “ por hectare ou fração ”, que trata a fração excedente como unidade para incidência da multa. O defeito não está na impossibilidade de cobrar pela fração, mas na demonstração insuficiente de que a área punitiva ultrapassou um hectare e no enquadramento econômico que definiu o valor unitário. Tampouco pode ser restabelecida a cifra original de R$ 164.000,00, reconhecida administrativamente como erro aritmético.
Como o recurso é exclusivo do autuado, o novo valor não poderá superar R$ 82.000,00. Mantém-se, em tese, a duplicação do art. 93, pois a inserção do local na zona de amortecimento não foi tecnicamente afastada; sua aplicação, entretanto, ocorrerá sobre a nova base regularmente calculada. A exigibilidade da multa fica suspensa até decisão administrativa final no capítulo reaberto, sem prejuízo de eventual conversão da sanção após sua quantificação definitiva.
6. Preservação do embargo e das medidas de recuperação
A nulidade parcial da dosimetria não autoriza o levantamento automático do embargo. Os arts. 101 e 108 do Decreto nº 6.514/2008 atribuem à medida função preventiva e restaurativa: impedir continuidade ou repetição da infração, resguardar a regeneração natural e assegurar resultado prático do processo. Essa finalidade não depende do valor pecuniário e se apoia em suporte probatório mais amplo, a intervenção admitida e documentada em APP e na zona de amortecimento. O relatório também concluiu que a área poderia regenerar naturalmente se respeitado o embargo, o que reforça a necessidade de sua conservação.
O embargo deve permanecer limitado ao corredor e aos locais efetivamente relacionados à intervenção, conforme a poligonal administrativa, sem ser compreendido como indisponibilidade geral da propriedade. Na reavaliação técnica da área, o ICMBio poderá ajustar seus limites se concluir que a poligonal atual excede os pontos necessários à prevenção e à recuperação. Até essa decisão, prevalece a cautela ambiental: a dúvida quantitativa que exige nova dosimetria não se converte em autorização para novas obras, limpeza ou movimentação de solo em espaço protegido.
Permanecem igualmente hígidas as obrigações de recuperação e a exigência de apresentação ou execução de projeto adequado, sob acompanhamento do órgão ambiental. A reparação civil do dano e a tutela preventiva possuem natureza distinta da multa administrativa, orientam-se pela recomposição integral e não estão submetidas ao mesmo limite subjetivo ou quantitativo da sanção. O art. 225, § 3º, da Constituição distingue as sanções administrativas e penais do dever de reparação, e o art. 80 da Instrução Normativa Conjunta nº 1/2021 prevê que os procedimentos reparatórios sejam conduzidos paralelamente à instrução sancionadora. Eventual regeneração já observada deve ser considerada tecnicamente no plano de recuperação e no acompanhamento do embargo, sem apagar a intervenção pretérita nem antecipar o levantamento da medida.
7. Dispositivo
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER DA APELAÇÃO E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO para: a) declarar a nulidade parcial do Julgamento de 1ª Instância nº 566/2023 e dos atos de cobrança dele decorrentes, exclusivamente no capítulo que consolidou a multa em R$ 82.000,00; b) determinar ao ICMBio a retomada do processo administrativo apenas para nova dosimetria, com fundamentação técnica da área juridicamente danificada, distinguindo intervenção direta e eventual área de influência, classificação da capacidade econômica do autuado como pessoa física e reavaliação motivada dos fatores de gravidade, assegurado o contraditório; c) suspender a exigibilidade da multa até decisão administrativa final, vedada a fixação de valor superior a R$ 82.000,00 e afastado qualquer restabelecimento da quantia originária de R$ 164.000,00; e d) preservar a validade do Auto de Infração nº Q9LNDGV3 quanto à materialidade essencial, à autoria, ao nexo causal, ao elemento subjetivo e ao enquadramento nos arts. 43 e 93 do Decreto nº 6.514/2008, bem como manter o Termo de Embargo nº AY9NYASD e as obrigações preventivas e restaurativas.
Acórdão
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, o órgão julgador do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, CONHECER DA APELAÇÃO E DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO para: a) declarar a nulidade parcial do Julgamento de 1ª Instância nº 566/2023 e dos atos de cobrança dele decorrentes, exclusivamente no capítulo que consolidou a multa em R$ 82.000,00; b) determinar ao ICMBio a retomada do processo administrativo apenas para nova dosimetria, com fundamentação técnica da área juridicamente danificada, distinguindo intervenção direta e eventual área de influência, classificação da capacidade econômica do autuado como pessoa física e reavaliação motivada dos fatores de gravidade, assegurado o contraditório; c) suspender a exigibilidade da multa até decisão administrativa final, vedada a fixação de valor superior a R$ 82.000,00 e afastado qualquer restabelecimento da quantia originária de R$ 164.000,00; e d) preservar a validade do Auto de Infração nº Q9LNDGV3 quanto à materialidade essencial, à autoria, ao nexo causal, ao elemento subjetivo e ao enquadramento nos arts. 43 e 93 do Decreto nº 6.514/2008, bem como manter o Termo de Embargo nº AY9NYASD e as obrigações preventivas e restaurativas, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Julgado em 7 de outubro de 2026.
Perguntas frequentes
O que o TRF-2 considerou errado na dosimetria da multa ambiental?
O Tribunal apontou 2 defeitos: a medição da área danificada por buffer uniforme de 10 metros e o enquadramento do autuado pessoa física como pessoa jurídica.
Pesa aqui o art. 43 do Decreto nº 6.514/2008, que cobra por hectare ou fração, e o art. 84, I e II, da Instrução Normativa Conjunta MMA/Ibama/ICMBio nº 1/2021, que fixa critérios distintos para pessoa física e jurídica.
Como o buffer foi o fator que fez a base passar de 1 hectare, o voto exigiu fundamentação técnica individualizada e devolveu o cálculo ao órgão ambiental.
A nulidade parcial da dosimetria derrubou o auto de infração ambiental?
Não. O acórdão preservou o auto de infração ambiental quanto à materialidade essencial, à autoria, ao nexo causal, ao elemento subjetivo e ao enquadramento legal.
A fundamentação partiu dos arts. 38, § 2º, da Lei nº 9.784/1999 e 120 do Decreto nº 6.514/2008: a falha de motivação só anula quando a prova recusada era potencialmente decisiva e houve prejuízo concreto.
O prejuízo ficou restrito ao capítulo do valor. O termo de embargo e as obrigações de recuperação continuaram válidos, porque têm função preventiva e não dependem do montante.
Por que a capacidade econômica do autuado viciou a multa ambiental?
Porque o relatório transportou a receita bruta de uma empresa para a capacidade econômica individual do sócio, sem apurar patrimônio ou rendimentos pessoais.
O art. 84, § 3º, da Instrução Normativa Conjunta nº 1/2021 admite aferição por capacidade aparente, mas exige motivação concreta e não autoriza confundir os regimes de pessoa física e jurídica.
A participação societária serve como indício. Sem percentual de quotas, renda ou patrimônio identificados, o voto considerou insuficiente a motivação e determinou nova classificação.
Apelação Cível nº 5015814-21.2025.4.02.5101, TRF-2, julgada em 7 de outubro de 2026.
