Hoje trago à discussão uma questão complexa que depende de melhor análise da jurisprudência, que diz respeito à repartição de competências administrativas ambientais entre União e Estados para licenciamento ambiental de criadouros e comércio interno de fauna silvestre exótica.
Para mim, atuante e estudioso da área ambiental desde 2017, com base na literalidade do artigo 8º, inciso XIX, da Lei Complementar 140 de 2011, a competência para aprovar o funcionamento de criadouros de fauna silvestre pertence aos Estados, sem que o legislador complementar tenha promovido qualquer distinção entre espécies nativas e exóticas.
Isso porque, a competência federal, prevista no artigo 7º da mesma lei, restringe-se às hipóteses de importação, exportação, introdução no país e liberação em ambiente natural, não alcançando a circulação comercial interna de espécimes já regularmente ingressados no território nacional.
O Brasil ocupa posição singular no cenário internacional como detentor de uma das maiores biodiversidades do planeta, o que impõe ao Estado brasileiro um arcabouço regulatório robusto para a proteção, manejo e controle da fauna silvestre.
Entretanto, a complexidade do federalismo ambiental, somada à profusão de portarias, instruções normativas e resoluções editadas ao longo de décadas por múltiplos órgãos federais, estaduais e municipais, gera um cenário de insegurança jurídica particularmente severo para os operadores do direito e, sobretudo, para os empreendedores que atuam no manejo legalizado de espécies animais.
A Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011, foi concebida precisamente para enfrentar esse cenário, fixando normas de cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios no exercício da competência administrativa comum em matéria ambiental, conforme determina o artigo 23, parágrafo único, da Constituição Federal.
Ao distribuir atribuições entre os entes federados, a Lei Complementar 140 de 2011 estabeleceu, em seu artigo 8º, inciso XIX, que compete aos Estados a ação administrativa de aprovar o funcionamento de criadouros de fauna silvestre.
A redação do dispositivo é direta, objetiva e não contém qualquer ressalva, qualificação ou limitação que permita restringir seu alcance exclusivamente a espécies nativas.
Não obstante a clareza do texto legal, o IBAMA continua a exercer, na prática administrativa, o poder de polícia sobre criadouros e o comércio interno de fauna silvestre exótica, lavrando autos de infração, aplicando multas e determinando a pena de perdimento de espécimes, mesmo quando a atividade fiscalizada não envolve qualquer ato de importação, exportação ou introdução de espécies no país.
Essa postura institucional gera distorções graves, como a autuação de microempreendedores que adquiriram espécimes de criadouros nacionais legalizados, acompanhados de nota fiscal e cadastro técnico federal vigente, mas que não obtiveram autorização específica do IBAMA para o comércio interno, autorização essa cuja base normativa é, conforme se demonstrará, juridicamente insustentável à luz da repartição de competências promovida pela Lei Complementar nº 140 de 2011.
Ocorre que o IBAMA não detém competência administrativa para licenciar criadouros e para fiscalizar o comércio exclusivamente interno de fauna silvestre exótica, devendo essa atribuição ser exercida pelos órgãos ambientais estaduais, em consonância com o desenho institucional cooperativo estabelecido pela Lei Complementar nº 140 de 2011.
O artigo 7º da Lei Complementar nº 140 de 2011 elenca as ações administrativas da União. No que se refere à fauna silvestre, merecem exame detido:
A leitura conjugada desses dispositivos revela um padrão inequívoco: a competência federal em matéria de fauna silvestre exótica está circunscrita a atos de interface internacional, que é a introdução no país, e a atos de interface com o ambiente natural brasileiro, que é a liberação em ecossistemas.
Em nenhum dos incisos do artigo 7º consta a expressão aprovar o funcionamento de criadouros ou qualquer referência ao licenciamento de atividades de criação, reprodução ou comércio interno de espécimes exóticos já regularmente presentes no território nacional.
A omissão não é acidental, mas decorre de opção legislativa deliberada de atribuir essa competência a outro ente federativo.
O artigo 8º da Lei Complementar nº 140 de 2011, que dispõe sobre as ações administrativas dos Estados, estabelece, em seu inciso XIX, de forma lacônica e definitiva, que compete aos Estados aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre.
A redação é cristalina. O dispositivo não diz criadouros de fauna silvestre nativa. Não diz criadouros de fauna silvestre brasileira. Não diz criadouros de fauna silvestre, exceto exótica.
Diz, simplesmente, criadouros da fauna silvestre, abrangendo, pela generalidade da expressão empregada, a totalidade das categorias de fauna silvestre reconhecidas pela legislação ambiental brasileira, sejam elas nativas ou exóticas.
É princípio elementar de hermenêutica jurídica que, onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir, conforme o secular brocardo ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.
Se o legislador complementar houvesse desejado restringir a competência estadual apenas a criadouros de fauna silvestre nativa, tê-lo-ia feito expressamente, tal como fez em outros dispositivos da mesma lei, nos quais empregou qualificações específicas quando pretendeu limitar o alcance da norma.
A ausência de qualificação no inciso XIX do artigo 8º constitui, portanto, silêncio eloquente, cuja interpretação não pode ser outra senão a da abrangência total do gênero fauna silvestre, incluindo todas as suas espécies.
Importa registrar que a própria Instrução Normativa IBAMA nº 7, de 30 de abril de 2015, que institui e normatiza as categorias de uso e manejo de fauna silvestre em cativeiro, reconhece, em seu artigo 2º, que a expressão fauna silvestre abrange tanto a fauna silvestre nativa quanto a fauna silvestre exótica.
Define fauna silvestre exótica como o conjunto de espécimes cuja distribuição geográfica não inclui o território brasileiro.
Ora, se a própria norma infralegal do IBAMA conceitua fauna silvestre como gênero que engloba fauna silvestre nativa e fauna silvestre exótica, não pode o mesmo IBAMA pretender que o artigo 8º, inciso XIX, da Lei Complementar nº 140 de 2011, ao referir-se a criadouros da fauna silvestre, esteja tratando apenas de uma das espécies do gênero e excluindo a outra.
A interpretação restritiva contraria não apenas a literalidade do texto legal, mas a própria definição normativa adotada pelo órgão federal.
Os corais exóticos são invertebrados aquáticos cuja distribuição geográfica natural não inclui o território brasileiro, sendo importados por criadouros autorizados e, a partir daí, reproduzidos em cativeiro por meio de processos naturais de brotamento e liberação de gametas, sem necessidade de novas importações.
A peculiaridade desse segmento reside no fato de que, uma vez que os espécimes ingressam regularmente no território nacional por meio de importador autorizado, a atividade subsequente de reprodução em cativeiro e comercialização interna não envolve qualquer ato de importação, exportação, introdução no país ou liberação em ambiente natural.
Os espécimes circulam exclusivamente dentro do território brasileiro, são adquiridos com nota fiscal de criadouros nacionais e são destinados a colecionadores, hobbyistas e outros criadores domésticos que os mantêm em aquários fechados, sem qualquer possibilidade de interação com ecossistemas naturais brasileiros.
Nesse contexto, a autuação pelo IBAMA de empreendedores que comercializam corais exóticos internamente, sem que haja qualquer ato de importação ou exportação, configura exercício do poder de polícia por autoridade incompetente, pois a atividade fiscalizada, qual seja a manutenção e a comercialização interna de criadouro de fauna silvestre exótica, subsume-se integralmente à competência estadual prevista no artigo 8º, inciso XIX, da Lei Complementar nº 140 de 2011.
O IBAMA pode fiscalizar o importador que introduz espécimes no país, pois essa atividade encontra amparo no artigo 7º, inciso XVII. Entretanto, uma vez que os espécimes já estão regularmente no território brasileiro e são comercializados internamente entre criadouros nacionais, a competência para licenciar e fiscalizar essa atividade é do Estado.
A Instrução Normativa IBAMA nº 7 de 2015, em seu artigo 5º, inciso II, exclui das autorizações previstas no artigo 4º os empreendimentos que utilizem exclusivamente peixes e invertebrados aquáticos.
Essa exclusão, embora dirigida ao âmbito federal, reforça o entendimento de que o próprio IBAMA reconhece a menor potencialidade ofensiva dessas atividades, o que torna ainda mais desproporcional a lavratura de autos de infração com multas vultuosas e pena de perdimento contra microempreendedores dedicados à criação de corais exóticos em ambiente fechado e controlado.
A conclusão é inequívoca: o IBAMA não detém competência administrativa para licenciar criadouros de fauna silvestre exótica nem para fiscalizar o comércio exclusivamente interno de espécimes exóticos já regularmente inseridos no território brasileiro.
A competência para essas ações administrativas pertence aos Estados, por força do artigo 8º, inciso XIX, da Lei Complementar nº 140 de 2011, que atribui aos entes estaduais a aprovação do funcionamento de criadouros de fauna silvestre, sem qualquer distinção entre espécies nativas e exóticas.
A competência federal, tal como delineada no artigo 7º da mesma lei complementar, está circunscrita a atos de interface internacional, como a importação e a exportação de espécimes, e a atos de interface com o ambiente natural brasileiro, como a liberação de exemplares de espécies exóticas em ecossistemas protegidos.
Nenhuma dessas hipóteses se verifica quando a atividade fiscalizada consiste unicamente na criação, reprodução e venda interna de espécimes exóticos adquiridos de criadouros nacionais legalizados.
A autuação por autoridade incompetente constitui nulidade absoluta do ato administrativo, insanável e conhecível de ofício, que deve ser arguida tanto na defesa administrativa, para fins de exaurimento da instância e de construção do contraditório, quanto na ação anulatória judicial.
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