Recentemente atendi um cliente que foi autuado pela autoridade municipal pela suposta prática da infração ambiental de “obstrução de acesso à praia” que, segundo o agente de fiscalização ambiental, impede que o acesso à praia, e foi determinada a abertura compulsória dos portões do imóvel de propriedade.
Contudo, ao analisar a legislação lançada no auto de infração ambiental pelo agente de fiscalização, constatei que o auto era nulo por ausência dos requisitos essenciais de validade do ato administrativo praticado.
É que o auto de infração ambiental não indicou qualquer dispositivo legal ou regulamentar infringindo e se resumiu a indicar a suposta obstrução de acesso à praia sem qualquer embasamento legal. Além disso, o motivo era genérico porque só constava “obstrução de acesso à praia”.
Dito de outra forma, o auto de infração ambiental não observou efetivamente os ditames legais aplicáveis à espécie, razão pela qual é nulo. Vou explicar melhor.
Previsão legal de acesso à praia
O acesso à praia encontra previsão legal no art. 10 da Lei 7.661/88, que assim dispõe:
Art. 10. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
§1º. Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.
§2º. A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.
§3º. Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como a reias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.
O regulamento mencionado no § 2º do art. 10 acima citado é o Decreto Federal 5.300/2004, que, em seu art. 21, preceitua:
Art. 21. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse da segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
§1º O Poder Público Municipal, em conjunto com o órgão ambiental, assegurará no âmbito do planejamento urbano, o acesso às praias e ao mar, ressalvadas as áreas de segurança nacional ou áreas protegidas por legislação específica, considerando os seguintes critérios:
I – nas áreas a serem loteadas, o projeto do loteamento identificará os locais de acesso à praia, conforme competências dispostas nos instrumentos normativos estaduais ou municipais;
II – nas áreas já ocupadas por loteamentos à beira mar, sem acesso à praia, o Poder Público Municipal, em conjunto com o órgão ambiental, definirá as áreas de servidão de passagem, responsabilizando-se por sua implantação, no prazo máximo de dois anos, contados a partir da publicação deste Decreto; e
III – nos imóveis rurais, condomínios e quaisquer outros empreendimentos à beira mar, o proprietário será notificado pelo Poder Público Municipal, para prover os acessos à praia, com prazo determinado, segundo condições estabelecidas em conjunto com o órgão ambiental.
§2º A Secretaria do Patrimônio da União, o órgão ambiental e o Poder Público Municipal decidirão os casos omissos neste Decreto, com base na legislação vigente.
§3º As áreas de domínio da União abrangidas por servidão de passagem ou vias de acesso às praias e ao mar.
Auto de infração ambiental é absolutamente genérico
Ainda que o fim buscado pela Municipalidade seja legítimo, no sentido de garantir o acesso à praia (instituição de servidão de passagem administrativa), o auto de infração ambiental é absolutamente genérico.
Isso porque, o art. 97 do Decreto 6.514/2008 prevê que “o auto de infração ambiental deverá ser lavrado em impresso próprio, com a identificação do autuado, a descrição clara e objetiva das infrações administrativas constatadas e a indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos, não devendo conter emendas ou rasuras que comprometam sua validade.”
Mesmo que se admita a possibilidade de certa liberalidade por parte da Administração, na prática o que se verifica é o exercício de uma discricionariedade vinculada a parâmetros legais, iniciando-se pelo limite objetivo que a lei estabelece para o valor da sanção.
E além disso, o direito sancionador exige que a Administração Pública no uso do seu poder de polícia, fundamente as penalidades que impõe, sobretudo para evitar eventual desvio ou abuso.
Daí porque, no caso em análise, o auto de infração ambiental padece de nulidade porque não descreve de forma detalhada os fatos ou circunstâncias que configuram infração à legislação ambiental, afrontando assim, os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Ausência de descrição clara da infração ambiental
Para primar pelos direitos do autuado à ampla defesa e ao contraditório, não há dúvida de que o auto de infração ambiental deveria se preocupar com a descrição detalhada dos fatos ou circunstâncias que configuram infração à legislação ambiental.
Se o auto de infração ambiental não descreve os fatos de forma completa, é impossível que o autuado se manifeste adequadamente contra o ato administrativo, além de prejudica-lo por não constar no referido documento as particularidades da situação alvo de penalidade administrativa.
Em que pese as presunções de legitimidade e veracidade de que goza o auto de infração, não pode o agente de fiscalização deixar de especificar a infração, por se tratar de informação fundamental ao exercício do contraditório e da ampla defesa.
Assim, cotejando os princípios postos em conflito, notória é a irregularidade do auto de infração ambiental analisado que, ao descrever a conduta de obstruir acesso à praia, omitiu aspectos essenciais para configurar a violação à norma ambiental.
Seja em razão da ausência da devida descrição das circunstâncias em que ocorreu a suposta infração ou ainda pela ausência de embasamento na legislação ambiental, é indubitável a irregularidade do Auto de Infração Ambiental, de forma que a sua anulação é a única medida cabível para evitar mais violações aos direitos do autuado.
Conclusão
No caso em tela, o auto de infração ambiental possuía apenas uma fundamentação genérica de “obstrução de acesso à praia“, o que gera a sua nulidade.
Dito de outra forma, o auto de infração ambiental é eivado de ilegalidade por violar o contraditório e a ampla defesa, uma vez que sequer se instaurou procedimento administrativo para a instituição da servidão de passagem administrativa.
Com efeito, o doutrinador Marçal Justen Filho[1] lembra que “a validade da constituição da servidão depende da adoção do devido processo administrativo, em que o particular titular do imóvel afetado possa manifestar-se previamente”.
Houve no caso, ofensa às normas contidas nos incisos LIV e LV do art. 5.º da CF, segundo as quais: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens e sem o devido processo legal” “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Portanto, em razão de afrontar os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, o auto de infração ambiental que não descreve de forma detalhada os fatos ou circunstâncias que configuram infração à legislação ambiental é nulo.
[1] Marçal Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. 12º ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 473
