A definição do termo inicial do prazo prescricional para a cobrança judicial de multas administrativas ambientais é tema recorrente na jurisprudência e fonte constante de controvérsias entre a Administração Pública e os administrados.
Não raras vezes, autarquias ambientais sustentam que a prescrição somente se inicia após a inscrição do crédito em dívida ativa ou após algum ato formal interno que declare encerrado o processo administrativo.
Entretanto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais, em especial do TRF da 1ª Região, vem consolidando entendimento diametralmente oposto:
“Exaurida a instância administrativa, seja pelo julgamento definitivo, seja pelo simples decurso do prazo para impugnação sem manifestação do autuado, e esgotado o prazo para pagamento voluntário, inicia-se automaticamente o prazo prescricional para a cobrança judicial da multa.”
Diante disso, passemos a examinar esse entendimento à luz da Lei 9.873/1999, das Súmulas 467 e 622 do STJ e de recentes precedentes envolvendo multas ambientais aplicadas pelo IBAMA e ICMBio, demonstrando que a inércia do administrado não autoriza a inércia eterna da Administração.
A prescrição no direitoadministrativo sancionador
A Lei 9.873/1999 disciplina os prazos prescricionais aplicáveis à Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia. O artigo 1º estabelece que:
“Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia.”
Além disso, o artigo 1º-A, incluído posteriormente, esclarece que, constituído definitivamente o crédito não tributário, a Administração dispõe de cinco anos para ajuizar a ação de execução.
A grande controvérsia, portanto, não reside no prazo — que é quinquenal —, mas sim na definição do momento exato em que o crédito se torna definitivamente constituído e, consequentemente, quando se inicia a contagem da prescrição da pretensão executória.
O procedimento administrativo ambiental e a ciência do autuado
No âmbito das infrações ambientais federais, o procedimento administrativo está disciplinado, entre outros diplomas, pelo Decreto 6.514/2008. A partir da lavratura do auto de infração e da regular notificação do autuado, abre-se um roteiro procedimental claro e objetivo:
- o autuado pode apresentar defesa ou impugnação administrativa no prazo de 20 dias;
- alternativamente, pode optar pelo pagamento da multa, inclusive com os descontos ou conversão da multa ambiental em prestação de serviços de melhoria e preservação do meio ambiente;
- ou pode, simplesmente, permanecer inerte.
Essa última hipótese — a inércia — é central para a compreensão do tema. Ao contrário do que por vezes sustenta a Administração, a ausência de impugnação não significa ausência de encerramento do processo administrativo.
Significa, isto sim, que o administrado abriu mão do contraditório e da ampla defesa no âmbito administrativo, fazendo com que o crédito se estabilize por decurso de prazo.
O exaurimento da instância administrativa por decurso de prazo
A jurisprudência tem reconhecido de forma cada vez mais clara que o exaurimento da instância administrativa não depende, necessariamente, de uma decisão administrativa expressa e formal.
Nos casos em que o autuado é regularmente notificado do auto de infração e não apresenta defesa nem efetua o pagamento, ocorre o encerramento da fase administrativa por inércia do interessado.
Trata-se de encerramento regular, previsto no próprio rito procedimental, uma vez que o Estado ofereceu todas as garantias do devido processo legal administrativo. Esse entendimento foi explicitamente adotado pelo TRF-1 ao afirmar que:
“Exaurida a instância administrativa com o decurso do prazo para a impugnação e esgotado o prazo concedido pela Administração para o pagamento voluntário, inicia-se o prazo prescricional para a cobrança judicial.”
Essa conclusão afasta a ideia de que a Administração poderia manter indefinidamente o processo administrativo “em aberto” apenas porque não houve manifestação do administrado.
As Súmulas 467 e 622 do STJ e o marco inicial da prescrição
O Superior Tribunal de Justiça consolidou esse entendimento em dois enunciados fundamentais. A Súmula 467 dispõe que:
“Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.”
Já a Súmula 622 vai além e define, com precisão, o marco inicial:
“A notificação do auto de infração faz cessar a contagem da decadência para a constituição do crédito tributário; exaurida a instância administrativa com o decurso do prazo para a impugnação ou com a notificação de seu julgamento definitivo e esgotado o prazo concedido pela Administração para o pagamento voluntário, inicia-se o prazo prescricional para a cobrança judicial.”
O destaque aqui é fundamental: o simples decurso do prazo para impugnação, quando não há defesa, já é suficiente para dar início à prescrição, independentemente de atos administrativos posteriores.
A impossibilidade de a Administração controlar unilateralmente a prescrição
Há julgados recentes envolvendo o IBAMA, o TRF-1 rejeitou expressamente a tese de que o prazo prescricional somente se iniciaria com a inscrição em dívida ativa ou com algum ato interno de consolidação do débito:
ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA. INFRAÇÃO . LEI Nº 9.873/1999. PRESCRIÇÃO OCORRIDA ANTES DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO. DECLARAÇÃO DE ÓFÍCIO . EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Nos moldes da Lei nº 9 .873/1999, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências. Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.. 2. Sobre a incidência da prescrição para a cobrança do crédito decorrente de auto de infração, o egrégio Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento consubstanciado nos enunciados das Súmulas nº 467 e 622. Vejamos: Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.. (Súmula 467, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/10/2010, DJe 25/10/2010). A notificação do auto de infração faz cessar a contagem da decadência para a constituição do crédito tributário; exaurida a instância administrativa com o decurso do prazo para a impugnação ou com a notificação de seu julgamento definitivo e esgotado o prazo concedido pela Administração para o pagamento voluntário, inicia-se o prazo prescricional para a cobrança judicial.. (Súmula 622, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2018, DJe 17/12/2018) 3. Ainda, em julgamento sob o rito dos recursos repetitivos, art. 543-C do Código de Processo Civil de 1973, foi reconhecido o termo inicial da prescrição para a cobrança do crédito decorrente de infração e/ou multa administrativa que deve ser contado da data do término do procedimento administrativo, ou, na ausência de impugnação administrativa, conta-se do primeiro dia após a data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração. ( REsp 1115078/RS, Rel . Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/03/2010, DJe 06/04/2010) 4. Nesse sentido, identificado o vencimento do crédito decorrente do auto de infração, em 01/10/1997 (ID 30362544 fl. 06), e, ocorrendo o ajuizamento da ação em 11/09/2002, sem efetivação da citação até o momento, sem comprovação da existência de impugnação administrativa, o lapso transcorrido entre a data do vencimento/auto de infração e a propositura da demanda superou 05 (cinco) anos, incidindo a prescrição quinquenal na forma prevista no art. 1º da Lei nº 9 .873/1999. 5. Apelação não provida. (TRF-1 – AC: 00227461720154019199, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL JOSÉ AMILCAR MACHADO, Data de Julgamento: 06/10/2020, 7ª Turma, Data de Publicação: PJe 07/10/2020 PAG PJe 07/10/2020 PAG)
ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA. INFRAÇÃO. LEI Nº 9.873/1999. PRESCRIÇÃO OCORRIDA ANTES DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Nos moldes da Lei nº 9.873/1999, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências. “Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.”. 2. Sobre a incidência da prescrição para a cobrança do crédito decorrente de auto de infração, o egrégio Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento consubstanciado nos enunciados das Súmulas nº 467 e 622. Vejamos: “Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.”. (Súmula 467, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/10/2010, DJe 25/10/2010). “A notificação do auto de infração faz cessar a contagem da decadência para a constituição do crédito tributário; exaurida a instância administrativa com o decurso do prazo para a impugnação ou com a notificação de seu julgamento definitivo e esgotado o prazo concedido pela Administração para o pagamento voluntário, inicia-se o prazo prescricional para a cobrança judicial.”. (Súmula 622, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2018, DJe 17/12/2018) 3. Ainda, em julgamento sob o rito dos recursos repetitivos, art. 543-C do Código de Processo Civil de 1973, foi reconhecido o termo inicial da prescrição para a cobrança do crédito decorrente de infração e/ou multa administrativa que deve ser contado da data do término do procedimento administrativo, ou, na ausência de impugnação administrativa, conta-se do primeiro dia após a data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração. (REsp 1115078/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/03/2010, DJe 06/04/2010) 4. Nesse sentido, identificada a data da lavratura do auto de infração em 28/06/2005 e, constando informação de incidência de correção monetária a contar de 18/07/2005 a 31/08/2010, bem como a incidência de juros de mora a contar de 01/09/2010 a 13/12/2010 (ID 421278306 fl. 08), após alegado término do procedimento administrativo, ocorrendo o ajuizamento da ação em 11/01/2011, o lapso transcorrido entre a data da lavratura do auto de infração e a data da consolidação do débito, e, posterior ajuizamento da presente ação, superou 05 (cinco) anos, incidindo a prescrição quinquenal na forma prevista no art. 1º da Lei nº 9.873/1999. 5. Consta, ainda, informação de vencimento do débito exequendo em 26/08/2010. Portanto, em data bem superior ao prazo prescricional previsto no art. 1º da Lei nº 9.873/1999, uma vez que a lavratura do auto de infração se deu em junho de 2005. 6. Ademais, não foi apresentada informação ou documento que demonstre que houve apresentação de impugnação administrativa que pudesse ensejar a interrupção do lapso prescricional do crédito exequendo. 7. Portanto, incidente a prescrição plena para o IBAMA proceder à cobrança do crédito em análise. 8. Apelação não provida. (TRF1 – AC 1012951-77.2024.4.01.9999, DESEMBARGADOR FEDERAL JOSE AMILCAR DE QUEIROZ MACHADO, SÉTIMA TURMA, PJe 19/02/2025).
Segundo o Tribunal, admitir essa interpretação equivaleria a permitir que a própria Administração definisse, de forma unilateral, quando o prazo prescricional começaria a correr, esvaziando completamente o instituto da prescrição.
Atos administrativos internos, como reenvio de notificações, atualizações de débito ou simples tramitação burocrática, não suspendem nem interrompem a prescrição, salvo nas hipóteses expressamente previstas no artigo 2º da Lei nº 9.873/1999.
Conclusão
Nos casos analisados, o Tribunal reconheceu a prescrição da pretensão executória pelo decurso de mais de cinco anos entre o encerramento da instância administrativa e o ajuizamento da execução fiscal, como também destacou a ocorrência de prescrição intercorrente, nos termos do artigo 40 da Lei de Execuções Fiscais.
Ou seja, mesmo que se afastasse uma das modalidades de prescrição, a outra, de forma autônoma, já seria suficiente para extinguir a execução fiscal.
A leitura conjunta da Lei 9.873/1999, das Súmulas 467 e 622 do STJ e da jurisprudência recente do TRF-1 conduz a uma conclusão inequívoca: a Administração Pública Federal dispõe de cinco anos para ajuizar a cobrança judicial da multa administrativa, contados do encerramento regular da instância administrativa.
Quando o autuado, regularmente notificado, permanece inerte, não impugnando nem pagando a penalidade, ocorre o exaurimento da instância administrativa por decurso de prazo. A partir do primeiro dia seguinte ao término do prazo para defesa e pagamento voluntário, inicia-se a contagem do prazo prescricional.
Não se trata de “perdão” da dívida nem de benevolência judicial. Trata-se da aplicação objetiva do princípio da segurança jurídica e da vedação a cobranças eternas. O Estado, assim como o administrado, está submetido ao tempo e aos limites impostos pelo ordenamento jurídico.
