A definição do termo inicial da prescrição para a cobrança judicial de multas administrativas ambientais continua sendo um dos temas mais sensíveis e sofisticados do direito administrativo sancionador.
Embora a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tenha consolidado importantes balizas por meio das Súmulas 467 e 622 na ausência de defesa ou impugnação ao auto de infração ambiental, o debate permanece fervoroso quanto à exata identificação do momento em que se considera definitivamente encerrada a instância administrativa na hipótese em que o autuado exerce o seu direito do contraditório e ampla defesa, ou seja, apresenta defesa/impugnação bem como recurso administrativo.
Ao lado da tese segundo a qual o exaurimento da instância administrativa ocorre com o decurso do prazo para impugnação e pagamento voluntário — inclusive nos casos de inércia do autuado —, começa a ganhar espaço uma outra construção teórica, ainda recente:
“Havendo interposição de recurso administrativo, o prazo prescricional para a cobrança judicial da multa tem início no dia seguinte ao julgamento definitivo desse recurso, independentemente do prazo posterior concedido para pagamento voluntário.”
Vamos examinar essa tese alternativa, seus fundamentos normativos e dogmáticos, bem como suas diferenças estruturais em relação à compreensão tradicional do trânsito em julgado administrativo.
A distinção entre pretensão punitiva e pretensão executória
A pretensão punitiva administrativa refere-se ao poder do Estado de apurar a infração e aplicar a sanção. Já a pretensão executória diz respeito ao direito de exigir, judicialmente, o cumprimento da sanção já imposta, no caso das multas, por meio da execução fiscal.
A Lei 9.873/1999 disciplina ambas as dimensões, estabelecendo:
- a prescrição quinquenal da ação punitiva (art. 1º);
- a prescrição intercorrente trienal em caso de paralisação do processo administrativo (§ 1º);
- e, após a constituição definitiva do crédito, o prazo para a cobrança judicial (art. 1º-A).
O ponto nevrálgico está em determinar quando se encerra a pretensão punitiva e quando se inicia, de forma objetiva, a pretensão executória.
A tese tradicional: trânsito em julgado após a notificação para pagamento
A tese descrita no texto-base — amplamente aceita por muitos juízes e tribunais — parte da premissa de que o trânsito em julgado administrativo não se confunde com o simples julgamento do recurso, mas apenas se completa após a notificação do autuado acerca da decisão final e o esgotamento do prazo concedido para o pagamento voluntário da multa.
Segundo essa construção, o processo administrativo somente se encerra de maneira definitiva quando:
i. o recurso administrativo é julgado;
ii. o autuado é formalmente notificado dessa decisão;
iii. esgota-se o prazo legal para pagamento da multa, ou seja, aquele prazo que consta na notificação de julgamento do recurso que o autuado tem “x” dias para pagar a multa ambiental sob pena de inscrição em dívida ativa;
iv. e, somente então, considera-se consumado o trânsito em julgado administrativo.
Nessa lógica, o prazo prescricional para a cobrança judicial tem início no dia seguinte ao término do prazo para pagamento, e não no momento do julgamento do recurso em si.
A nova tese: prescrição a partir do dia seguinte ao julgamento do recurso administrativo
Ao lado dessa compreensão tradicional, começa a se formar um entendimento novo, que propõe uma releitura mais restritiva do conceito de trânsito em julgado administrativo no âmbito das multas ambientais.
De acordo com essa tese, uma vez julgado o recurso administrativo, não havendo mais instância recursal prevista no ordenamento jurídico, considera-se definitivamente encerrada a fase punitiva, sendo irrelevante, para fins prescricionais, o prazo posterior concedido para pagamento voluntário da multa.
Assim, o marco inicial da prescrição da pretensão executória seria o dia seguinte ao julgamento do recurso administrativo, e não o dia seguinte ao término do prazo para pagamento após a notificação do autuado.
Fundamentos da tese do início da prescrição no dia seguinte ao julgamento do recurso
Um dos principais fundamentos dessa tese está no fato de que, no âmbito federal, não existe mais instância recursal administrativa além da decisão de segunda instância, desde a retirada da competência julgadora do CONAMA em 2009.
Julgado o recurso administrativo, não há mais possibilidade jurídica de revisão da penalidade na esfera administrativa, o que caracteriza, sob o aspecto material, o encerramento definitivo do processo sancionador. Outro argumento central é a distinção entre:
- atos que dizem respeito à formação da culpa administrativa e à imposição da sanção; e
- atos meramente voltados à execução da penalidade.
O prazo concedido para pagamento da multa, após o julgamento do recurso, não interfere mais na constituição do crédito, tampouco na definição da responsabilidade administrativa. Trata-se de prazo de natureza executiva, e não punitiva.
Assim, o trânsito em julgado administrativo ocorreria no primeiro dia subsequente a esse julgamento, independentemente da notificação posterior para pagamento.
Sob essa ótica, permitir que esse prazo postergue o início da prescrição significaria confundir a fase de imposição da sanção com a fase de sua cobrança.
O entendimento no Estado de Minas Gerais: prescrição a partir do exaurimento da instância administrativa
O debate acerca do termo inicial da prescrição da pretensão executória em matéria de crédito não tributário ambiental ganha contornos ainda mais objetivos no âmbito do Estado de Minas Gerais.
Isso porque o legislador mineiro positivou expressamente, em lei estadual específica, a tese segundo a qual o prazo prescricional se inicia com o exaurimento da instância administrativa, ou seja, quando não mais couber recurso da decisão que confirmou a penalidade.
A Lei estadual 21.735, de 03 de agosto de 2015, que dispõe sobre a constituição e a cobrança do crédito estadual não tributário, estabelece no caput do artigo 3º que:
“Art. 3º – Constituído definitivamente o crédito não tributário, mediante regular processo administrativo, prescreve em cinco anos a pretensão de exigi-lo.”
No § 1º do Art. 3º, encontra-se a definição de forma expressa e taxativa quando o crédito deve ser considerado definitivamente constituído, destacando-se aquela constante do inciso III:
“§ 1º – Considera-se definitivamente constituído o crédito não tributário quando a obrigação se tornar exigível, notadamente quando:
I – do vencimento de pleno direito da obrigação constante em título executivo extrajudicial;
II – o devedor não pagar nem apresentar defesa no prazo legal;
III – não mais couber recurso da decisão administrativa, certificando-se a data do exaurimento da instância administrativa.”
A redação é inequívoca. Para o legislador mineiro, o marco decisivo não é o prazo posterior para pagamento da multa, tampouco a inscrição em dívida ativa ou qualquer ato administrativo interno.
O crédito se torna definitivamente constituído no momento em que se encerra a via recursal administrativa, ou seja, quando a decisão sancionatória se torna irrecorrível.
Essa opção normativa é reforçada pelo subsequente § 2º do Art. 3º, que trata diretamente do termo inicial da prescrição:
“§ 2º – O prazo prescricional começa a ser contado no dia do vencimento do crédito sem pagamento ou na data do exaurimento da instância administrativa que confirmar a aplicação da penalidade, observado o disposto no § 3º do art. 2º da Lei federal nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.”.
Dessa forma, o legislador estadual adotou, de maneira explícita, a tese segundo a qual o julgamento definitivo do recurso administrativo é suficiente para dar início à contagem do prazo prescricional, independentemente da existência de prazo posterior para pagamento voluntário.
Sob essa perspectiva, o prazo concedido ao autuado para quitar a multa após a decisão final não interfere no termo inicial da prescrição, pois a obrigação já se tornou exigível no momento em que a instância administrativa foi exaurida. O pagamento passa a ser apenas uma faculdade do devedor, não um elemento constitutivo do crédito.
Considerações finais
É importante destacar que as duas teses convivem atualmente no debate jurisprudencial:
- a tese tradicional, segundo a qual o prazo prescricional se inicia após o término do prazo para pagamento da multa, contado da notificação do julgamento do recurso, considerando é claro, a existência de defesa/impugnação bem como recurso administrativo;
- e a tese mais recente, segundo a qual a prescrição começa a fluir no dia seguinte ao julgamento definitivo do recurso administrativo.
A segunda, embora ainda minoritária, começa a ganhar espaço justamente por oferecer uma leitura mais funcional do trânsito em julgado administrativo, alinhada aos princípios da razoável duração do processo e da vedação à perpetuação do poder punitivo.
A definição do termo inicial da prescrição em matéria de multas ambientais não é mera discussão cronológica, mas verdadeiro debate sobre os limites do poder sancionador do Estado.
A tese de que a prescrição começa a contar no dia seguinte ao julgamento do recurso administrativo representa uma evolução interpretativa, ainda em consolidação, que busca separar com maior rigor a fase punitiva da fase executiva.
Embora a jurisprudência majoritária ainda entenda que o trânsito em julgado administrativo se completa apenas após a notificação do autuado e o esgotamento do prazo para pagamento, a nova tese aponta para um caminho mais restritivo e garantista, que impede que atos posteriores, de natureza meramente executiva, sejam utilizados para postergar o início da prescrição.
