TRF1 julga IRDR 94 e define que embargo ambiental prescreve

A Terceira Seção do Tribunal Regional Federal da 1ª Região julgou na tarde do dia 23 de junho se o embargo ambiental prescreve ou não junto com o auto de infração ambiental e processo administrativo.

A votação terminou empatada (5 a 5) e o presidente Newton Ramos proferiu voto de desempate em favor da tese divergente, ou seja, que o embargo prescreve.

Prevaleceu a divergência: o embargo ambiental é prescritível, e reconhecida a prescrição da pretensão punitiva administrativa (em qualquer modalidade), extingue‑se o respectivo termo de embargo.

Ou seja, a tese da relatora Desembargadora Ana Roman foi vencida por um único voto, o de qualidade da presidência. Vale registrar que Rafael Paulo e a desembargadora Rosana não participaram desta votação.

Vou detalhar aqui, como foi o voto de cada desembargador do TRF-1 que definiu que embargo ambiental prescreve e ponto final.

Embargo Ambiental é imprescritível?

O termo de embargo aparece em mais de um lugar da legislação. A Lei 9.605 de 1998 o coloca, no artigo 72, entre as sanções administrativas. O Código Florestal, no artigo 51, o trata como medida voltada a impedir a continuidade do dano, propiciar a regeneração e viabilizar a recuperação da área. O Decreto 6.514 de 2008 ora fala em sanção, ora em medida administrativa cautelar.

Dessa ambiguidade nasceu a divergência. Dentro do próprio TRF1, a Quinta e a Décima Primeira Turmas vinham entendendo que a prescrição da pretensão punitiva alcança também o embargo.

A Sexta e a Décima Segunda seguiam no sentido oposto, sustentando que o embargo tem natureza cautelar e reparatória e sobrevive enquanto durar o risco ao meio ambiente. Para acabar com a loteria, instaurou-se o incidente.

A relatora, desembargadora Ana Carolina Roman, conduziu a instrução com reuniões da Rede de Inteligência da Justiça Federal, a REINT, em vez de audiências públicas, por questão de custo.

Pediu ofício à FEBRABAN para entender como o embargo afeta o crédito rural. Indeferiu o ingresso de vários amici curiae, entre eles o Instituto de Direito Agroambiental – IDAM, a OAB de Mato Grosso e o Instituto Ação Verde. O Ministério Público Federal opinou pela imprescritibilidade. Estava montado o palco.

Capítulo 1: Desembargadora Ana Carolina Roman, a relatora

Coube a ela abrir o mérito, e o fez com um voto extenso, costurado em três planos. No plano legal, mostrou que o Decreto 6.514 separa o embargo do auto de infração, colocando cada um em formulário próprio, o que revela a autonomia entre eles.

No plano jurisprudencial, ancorou-se nos Temas 999 e 1194 do Supremo, na Súmula 623 do STJ, que reconhece a natureza propter rem das obrigações ambientais, e na Súmula 613, que veda o fato consumado em matéria ambiental.

No plano prático, lembrou que existem mais de oitenta e sete mil embargos ativos, cobrindo quarenta e sete milhões de hectares, e quase mil processos suspensos só na Primeira Região.

O coração do voto está numa virada de chave. Para a relatora, o embargo não é castigo, é determinação. A ordem que ele carrega é simples. Repare o dano. Por isso, ele não pertenceria ao direito administrativo sancionador, e sim ao regime das obrigações civis ambientais, que são imprescritíveis.

Prescrita a multa, a obrigação de recuperar a área permanece, porque está ligada à coisa e não à pessoa do infrator. Tanto que pode ser exigida do terceiro adquirente, como ilustravam os próprios casos-piloto.

A conclusão veio em forma de tese. O embargo tem autonomia em relação ao auto de infração e às multas, de modo que a prescrição da pretensão punitiva, em qualquer modalidade, não extingue automaticamente o termo de embargo.

Nos casos concretos, deu provimento aos recursos das autarquias e negou o recurso do produtor. Era a tese da imprescritibilidade, e por algumas horas pareceu que ela venceria com folga.

Capítulo 2: Desembargador João Carlos Maia

Foi o primeiro a votar depois da relatora, e trouxe um reforço que poucos esperavam. Na véspera, contou ele, a Primeira Turma do Supremo havia encerrado um julgamento aplicando o Tema 999 ao embargo administrativo, em cima de um acórdão do próprio TRF1.

O processo era o recurso extraordinário 1.597.151, relatado pelo ministro Alexandre de Moraes, que reconheceu a natureza reparatória do embargo a partir do artigo 51 do Código Florestal, da lei que criou o IBAMA e dos dispositivos do Decreto 6.514 sobre reparação ambiental.

Há uma ironia no percurso de João Carlos. Foi ele o autor da questão de ordem que poderia ter encerrado o incidente por perda de objeto. No mérito, porém, chegou ao mesmo destino da relatora, ainda que por outro caminho. Em vez de discutir a natureza civil ou sancionatória do embargo, simplesmente aplicou o precedente do Supremo.

Se o STF entende que o embargo está abrangido pelo Tema 999, então ele é imprescritível. Acompanhou a tese e o resultado de Ana Carolina, somando os fundamentos dela aos seus. O placar parcial seguia pela imprescritibilidade.

Capítulo 3: Desembargador Pablo Zúniga, o que abriu a divergência

Aqui o julgamento mudou de rumo. Integrante da Décima Primeira Turma, que já vinha decidindo pela prescrição, Pablo Zúniga pediu vênia à relatora e construiu a sua divergência em três pilares.

O primeiro foi a independência das instâncias, fixada no artigo 225, parágrafo terceiro, da Constituição. Civil, penal e administrativa caminham separadas, e a responsabilidade administrativa, dizia ele, fica no meio do caminho entre a objetiva e a subjetiva.

O segundo foi a natureza do embargo. Aceitou que a medida é híbrida, com função preventiva e também sancionatória, mas lembrou que toda cautelar segue a sorte do principal. Se o principal é o processo administrativo sancionador, a cautelar acompanha o seu destino.

O terceiro pilar foi o mais contundente. Quem afirma que o cidadão praticou um ilícito ambiental, perguntou ele, é o juiz? Não. É a própria administração, no exercício do poder de polícia, com alta executoriedade.

E o que protege o cidadão dessa força unilateral? O devido processo legal. Se a lei dá um prazo para o Estado concluir esse processo e ele não cumpre, não faz sentido dizer que a multa prescreveu mas o embargo, que pressupõe o mesmo ilícito, permanece de pé. Chegou a usar uma comparação que admitiu ser exagerada.

Prescrito o crime, ninguém pode mais afirmar que Tício matou Mévio. Da mesma forma, prescrito o processo, ninguém pode afirmar que aquele embargo era legítimo. Propôs a tese de que, reconhecida a prescrição em qualquer modalidade, o respectivo termo de embargo se extingue.

Capítulo 4: Desembargador Alexandre Laranjeira

Já trazia voto escrito no sistema e foi direto ao ponto que considerava decisivo. Transcreveu praticamente toda a legislação aplicável para demonstrar uma ausência. Em lugar nenhum a lei diz que o embargo é imune à prescrição.

Ao contrário, ela o classifica como sanção administrativa, e não poderia ser diferente, já que o embargo restringe a propriedade e impede atividade econômica a partir da suposta prática de um ilícito.

O argumento mais forte do seu voto estava num detalhe que costuma passar despercebido. O artigo 124, parágrafo primeiro, do Decreto 6.514 determina que as medidas administrativas aplicadas no momento da autuação sejam apreciadas no ato decisório, sob pena de ineficácia.

Em outras palavras, o embargo feito pelo agente em campo não produz efeito definitivo sem confirmação da autoridade julgadora. Sem processo válido e concluído, ele não se sustenta.

Alexandre ainda recorreu à análise econômica do direito para explicar por que a prescrição intercorrente existe. Ela serve de incentivo para que a administração confirme ou desfaça os seus próprios atos dentro de um prazo.

Retire o prazo e a administração deixará a sua vontade prevalecer pela pura inércia. Pintou o resultado paradoxal da tese contrária. A multa prescreveria, mas o embargo, muitas vezes mais pesado que a multa, sobreviveria para sempre.

Propôs tese própria e ofereceu aderir à de Pablo, desde que preservadas a prescritibilidade e a necessidade de confirmação pela autoridade julgadora.

Capítulo 5: Desembargador Flávio Jardim

Ouviu as duas correntes e ficou com a relatora, mas o caminho dele tem sabor próprio. Lembrou da época em que atuou na Procuradoria do Distrito Federal, lidando com obras irregulares que se arrastavam por anos, e usou essa experiência para alertar contra a leitura literal e isolada dos dispositivos.

Citou Sepúlveda Pertence, num caso sobre táxi, para dizer que, se o legislador for desastrado na técnica, não se deve desnaturar o instituto por causa disso.

Para Flávio, o artigo 51 do Código Florestal pesa mais do que a velha lei de 1998, porque qualifica o embargo como medida que se fixa ao bem, com natureza própria do terreno, algo que a sanção não tem. Sanção não persegue a coisa, persegue a pessoa.

Observou também que a Lei 9.873 fala em ação punitiva, e que, em casos de dano permanente, o prazo prescricional sequer começa a correr, o que concentraria a discussão na prescrição intercorrente.

Tinha uma ressalva escrita, conversou com a relatora, chegaram a um denominador comum e ele a acompanhou na íntegra, na tese, nas preliminares e no improvimento dos recursos.

Capítulo 6: Desembargador Eduardo Martins

Voltou à divergência aberta por Pablo, e o fez com economia de palavras, porque também já havia disponibilizado o voto. Reconheceu logo a importância da proteção ambiental e até a função preventiva do embargo.

Mas separou o joio do trigo. A pergunta não é se o embargo é útil, e sim se essa utilidade basta para torná-lo imprescritível e independente do processo que lhe deu origem.

A resposta dele foi não. O embargo aplicado em campo nasce de um juízo administrativo preliminar, anterior à conclusão do processo, e o próprio Decreto 6.514 exige que essa medida seja confirmada no julgamento.

Reconhecida a prescrição, sobretudo a intercorrente, desaparece a possibilidade de concluir validamente o processo, e não se pode manter restrição indefinida sobre algo que o Estado já não tem direito de decidir.

Lembrou que a imprescritibilidade é exceção e não se presume, que a Constituição veda sanções perpétuas e que os Temas 999 e 1194 tratam de reparação civil, não de medida de polícia.

Reforçou que o próprio Supremo ainda não havia pacificado o assunto, citando dois recursos com sentidos opostos julgados em junho de 2026, e fechou com o artigo 20 da LINDB e os efeitos concretos do embargo sobre crédito, cadastro e uso da terra.

Capítulo 7: Juiz federal Ailton Chirão

Convocado para compor a Seção, foi curto e claro. Pediu vênia à divergência para acompanhar integralmente a relatora.

Para ele, o embargo tem natureza preventiva e reparatória e se vincula de forma objetiva à área enquanto ela estiver degradada.

Sendo assim, a prescrição da pretensão punitiva não tem o poder de extinguir uma medida voltada à proteção ecológica. Somou o seu voto ao bloco da imprescritibilidade.

Capítulo 8: Juiz federal Tarcis Augusto de Santana Lima

Também convocado, alinhou-se à relatora, com uma contribuição que merece registro. Tarcis enxerga o Código Florestal menos como lei sancionadora e mais como norma indutora de comportamento.

Contou que pesquisou a implantação do Cadastro Ambiental Rural pelos Estados e percebeu que São Paulo e Paraná, ao avançarem na regularização fundiária, reduziram de forma expressiva o número de embargos.

A partir disso, sugeriu que a tese, ou ao menos a fundamentação, destacasse o artigo 59 do Código Florestal, que cuida do Programa de Regularização Ambiental e das áreas consolidadas, para estimular o produtor a regularizar em vez de exigir sempre a recuperação integral.

A relatora explicou que já havia retirado da tese a menção à recuperação integral justamente para evitar esse problema, e acolheu a lembrança na fundamentação. Mais um voto pela imprescritibilidade.

Capítulo 9: Desembargador Hércules Fagundes

Foi o voto que selou o equilíbrio. Sem texto escrito, Hércules ancorou tudo no próprio Decreto 6.514. Mostrou que o artigo 3º mistura sanções e medidas cautelares nos mesmos incisos, o que torna frágil a tentativa de separar o embargo do auto de infração pela simples posição dos artigos no decreto.

Passou ao artigo 21, que fixa em cinco anos o prazo prescricional, contado do dia em que a infração cessou, e leu nele a prova de que o embargo prescreve como qualquer outra medida.

O ponto que ele fez questão de sublinhar foi o parágrafo primeiro desse artigo. A apuração da infração começa com a lavratura do auto de infração, não com o embargo. Logo, não existe embargo solto, sem auto que o sustente, e é o auto que garante o contraditório e a ampla defesa.

Aceitou que a medida tem natureza dúplice, podendo começar como cautelar e virar sanção, mas insistiu que, em qualquer hipótese, ela depende de um processo. Prolongar os efeitos de uma medida por causa da omissão da administração, disse ele com todas as letras, é um ato de violência contra o cidadão. Acompanhou Pablo Zúniga. O placar chegou a cinco a cinco.

Capítulo 10: Desembargador Newton Ramos, o presidente e o voto que desempatou

Restava a presidência. Newton Ramos elogiou os dois lados, reconheceu a consistência tanto do voto da relatora quanto da divergência, e então tomou posição. Para ele, o embargo carrega um caráter sancionatório, ainda que não exclusivo, e por isso não pode se afastar do devido processo legal ambiental.

A imprescritibilidade, repetiu, é exceção no ordenamento, e não se deve inverter a lógica do sistema para proteger a ineficiência da administração. As consequências práticas, lembrou, são problema de organização administrativa e de política pública, não razão para afastar a prescrição.

Com isso, acompanhou a divergência. E como o resultado dos votos ficara empatado em cinco a cinco, foi também dele o voto de desempate, na forma do artigo 62, parágrafo quarto, do Regimento Interno do Tribunal para apoiar a tese da prescrição.

Tese vencedora

A divergência inaugurada pelo Des. Federal Pablo Zúniga propôs tese mais enxuta:

“Reconhecida a prescrição no processo administrativo ambiental, em qualquer de suas modalidades, extingue-se também o respectivo termo de embargo por ser medida desprovida de caráter imprescritível.”

Depois do debate com a relatora e com o Des. Alexandre Laranjeira, a compreensão ficou mais delimitada: a prescrição atinge o termo de embargo daquele respectivo processo administrativo, não qualquer outro embargo novo ou outra medida futura de tutela ambiental.

Votos no mérito

O empate quase deu ruim, mas…

Antes de proclamar o resultado, a Seção parou para resolver uma dúvida regimental. Existe no procedimento do IRDR uma regra para quando os votos se dividem entre três ou mais interpretações, que manda fazer uma segunda votação restrita às duas mais votadas.

Só que ali havia apenas duas teses, a imprescritibilidade e a prescrição. Concluiu-se que aquela regra não servia ao caso e que valia a regra geral, a do voto de qualidade da presidência.

Resolvido isso, veio a proclamação. A tese vencedora foi a da divergência. Reconhecida a prescrição no processo administrativo ambiental, em qualquer de suas modalidades, extingue-se também o respectivo termo de embargo, por ser medida desprovida de caráter imprescritível.

O acórdão será lavrado pelo desembargador Pablo Zúniga. Nos casos-piloto, negou-se provimento aos recursos das autarquias e deu-se provimento ao recurso do produtor. A relatora, autora de um voto monumental pela imprescritibilidade, saiu vencida por um único voto.

O que muda para o produtor rural e agronegócio

Para o produtor rural que convive com embargos antigos, lavrados há dez ou doze anos e nunca confirmados, a decisão é uma virada concreta.

Ela diz, em bom português, que a administração não pode cruzar os braços, deixar o processo prescrever e ainda assim manter a propriedade travada para sempre. Onde houve inércia estatal e prescrição reconhecida, o embargo também prescreve.

Isso não significa licença para desmatar nem fim da responsabilidade ambiental. A obrigação de reparar o dano continua de pé e pode ser cobrada pelos caminhos próprios, como a ação civil pública, o termo de ajustamento de conduta e as medidas judiciais cabíveis.

O que a tese afasta é a perpetuação de uma restrição administrativa que sobrevive à própria morte do processo que a originou. Para o advogado que defende o agro, abre-se uma porta de revisão de centenas de situações que pareciam sem saída.

Vale acompanhar os próximos passos. A jurisprudência do Supremo ainda estava dividida na época do julgamento, com decisões em sentidos opostos saindo com poucos dias de diferença. O tema pode subir, e o regime de precedentes do IRDR só ganha a sua força plena com o acórdão publicado. Até lá, fica o retrato fiel de uma tarde em que dez julgadores se dividiram ao meio e a presidência decidiu o jogo.

Anota que cai na prova: no IRDR 94, embargo ambiental e multa passaram a seguir o mesmo destino quando o processo prescreve.