A decadência do auto de infração ambiental tem um caminho pouco explorado: quando a mesma conduta também configura crime ambiental, o prazo para a Administração apurar e constituir o crédito deixa de ser o de 5 anos e passa a ser o da lei penal.
O caso julgado pelo TRF-2 nasceu de um vazamento de fluido sintético de perfuração ocorrido em 17/05/2011, durante a operação de uma plataforma marítima que operava sob licença ambiental regular. O IBAMA notificou a empresa em 15/03/2012.
O auto de infração ambiental só foi lavrado em 13/10/2016, mais de 5 anos depois do fato. A multa ambiental, de valor milionário, foi reduzida no próprio processo administrativo e seguiu para cobrança, com inscrição no cadastro de inadimplentes.
Em primeiro grau a ação anulatória foi julgada improcedente. O juízo entendeu que a conduta havia sido tipificada apenas como infração administrativa, e não como crime ambiental, e por isso manteve o prazo de 5 anos. Ainda impôs multa processual à autora, por considerar protelatórios os embargos de declaração.
A empresa autuada levou 2 teses ao tribunal: a decadência pelo prazo trienal da lei penal e a ilegalidade da multa por embargos protelatórios. O acórdão acolheu as 2, por maioria, e anulou o auto de infração ambiental e todos os atos dele decorrentes.
Sumário
- Por que a decadência do auto de infração ambiental seguiu o prazo da lei penal
- O que o TRF-2 decidiu sobre a multa ambiental e o prazo de 3 anos
- Ementa
- Íntegra do voto
- Perguntas frequentes
Por que a decadência do auto de infração ambiental seguiu o prazo da lei penal
O acórdão aplicou o art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999, que manda a prescrição reger-se pelo prazo da lei penal quando o fato objeto da ação punitiva também constituir crime. O voto registrou que a palavra prescrição, nesse dispositivo, descreve prazo decadencial para constituir crédito não tributário.
O voto afastou a exigência de inquérito policial ou de ação penal em curso. Basta que o fato, em tese, também constitua crime, tese que já tratei ao escrever sobre a prescrição da infração administrativa ambiental que também configura crime.
A conduta descrita no auto de infração ambiental era fazer funcionar plataforma potencialmente poluidora contrariando as condicionantes do licenciamento ambiental. O acórdão enquadrou esse desenho no art. 60 da Lei nº 9.605/1998, cuja pena máxima é inferior a 1 ano, o que atrai o prazo de 3 anos do art. 109, VI, do Código Penal.
Feita a conta, a decadência se consumou em 15/03/2015, 3 anos depois da notificação que interrompeu o prazo. O auto de infração ambiental veio em 13/10/2016, mais de 1 ano além do termo final, mesmo na hipótese mais favorável ao órgão ambiental.
O que o TRF-2 decidiu sobre a multa ambiental e o prazo de 3 anos
O acórdão deu provimento à apelação, por maioria, reformou a sentença e julgou procedente o pedido. Reconheceu a decadência, anulou o auto de infração ambiental e todos os atos dele decorrentes e condenou o órgão ambiental em custas e em honorários de 10% sobre o valor da causa.
Caíram em cadeia a multa ambiental, o crédito não tributário e a cobrança dele derivada, efeito que também aparece no Informe sobre decadência de 5 anos na anulação do auto de infração ambiental. O acórdão ainda afastou a multa processual por embargos protelatórios.
O voto divergente sustentou enquadramento no art. 54, §2º, V, da Lei nº 9.605/1998, com prazo de 12 anos, e invocou o art. 64, §1º, da Instrução Normativa IBAMA nº 19/2023, que só admite prazo penal superior a 5 anos. A tese ficou vencida.
O acórdão invocou o REsp nº 1.871.758/PR do STJ, que dispensa apuração criminal para aplicar o prazo penal, e não enfrentou os demais vícios alegados na anulatória, porque a decadência resolveu a causa antes deles. A contagem em outra fase aparece na prescrição contada depois do julgamento do recurso administrativo.
Ementa
DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. DESCARGA DE MISTURA OLEOSA POR PLATAFORMA DE PETRÓLEO. PRAZO DECADENCIAL. FATO TAMBÉM TIPIFICADO COMO CRIME AMBIENTAL. APLICAÇÃO DO ART. 1º, §2º, DA LEI Nº 9.873/1999. PRAZO TRIENAL DA LEI PENAL. DECADÊNCIA DA PRETENSÃO PUNITIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. MULTA POR CARÁTER PROTELATÓRIO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO ANIMUS PROTELATÓRIO. ANULAÇÃO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta contra sentença que, nos autos de ação anulatória, julgou improcedente o pedido de invalidação do auto de infração ambiental, lavrado pelo IBAMA em razão de descarga de fluido sintético de perfuração ocorrida em 17/05/2011 na plataforma, campo de exploração marítimo, mantendo a exigibilidade de multa administrativa posteriormente reduzida para R$2.501.000,00 e aplicando multa por embargos de declaração reputados protelatórios. A autora sustenta a incidência do prazo decadencial trienal previsto na legislação penal, por se tratar de fato também tipificado como crime ambiental, e a ilegalidade da multa processual.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a multa aplicada em razão de embargos de declaração protelatórios é válida diante do conteúdo das alegações deduzidas pela embargante; e (ii) estabelecer se a pretensão punitiva administrativa relativa ao auto de infração ambiental sujeita-se ao prazo decadencial quinquenal da Lei nº 9.873/1999 ou ao prazo trienal previsto na legislação penal, em razão da correspondência entre a conduta imputada e o crime ambiental do art. 60 da Lei nº 9.605/1998.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A imposição da multa prevista no art. 1.026, §2º, do CPC exige demonstração inequívoca do intuito manifestamente protelatório, não bastando a mera rejeição dos embargos de declaração ou a discordância judicial quanto à existência dos vícios apontados.
4. Os embargos de declaração suscitaram questões juridicamente relevantes, consistentes na alegada omissão quanto ao Tema Repetitivo nº 1.203 do STJ e em contradição decorrente de erro material reconhecido pelo próprio juízo de origem, circunstâncias incompatíveis com a caracterização de conduta procrastinatória.
5. O art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999 determina a aplicação do prazo previsto na lei penal quando o fato objeto da ação punitiva administrativa também constituir crime, independentemente da instauração de persecução criminal.
6. A conduta descrita no auto de infração ambiental, consistente em fazer funcionar plataforma de exploração de petróleo promovendo descarga de mistura oleosa em desacordo com normas ambientais e condicionantes do licenciamento, subsume-se, em tese, ao tipo penal previsto no art. 60 da Lei nº 9.605/1998.
7. O encaminhamento, pelo IBAMA, de comunicação ao Ministério Público acerca da possível prática de crime ambiental relacionado aos mesmos fatos reforça a existência de indícios de correspondência entre a infração administrativa e ilícito penal.
8. A pena máxima prevista no art. 60 da Lei nº 9.605/1998 é inferior a um ano, atraindo o prazo prescricional de três anos previsto no art. 109, VI, do Código Penal, aplicável ao prazo decadencial para constituição do crédito não tributário.
9. Ainda que a notificação recebida em 15/03/2012 seja considerada causa interruptiva do prazo, o novo lapso trienal esgotou-se em 15/03/2015, anteriormente à lavratura do Auto de Infração em 13/10/2016, configurando a decadência da pretensão punitiva administrativa.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso provido.
Teses de julgamento :
1. A multa por embargos de declaração protelatórios somente pode ser aplicada quando demonstrado de forma inequívoca o intuito de retardar o processo.
2. A incidência do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999 depende apenas de que o fato também constitua crime em tese, sendo desnecessária a instauração de inquérito policial, ação penal ou condenação criminal.
3. A descarga irregular de mistura oleosa por plataforma de exploração de petróleo, em desacordo com a legislação ambiental, pode subsumir-se ao art. 60 da Lei nº 9.605/1998, atraindo a aplicação do prazo trienal previsto no art. 109, VI, do Código Penal.
4. Consumado o prazo trienal antes da lavratura do auto de infração, impõe-se o reconhecimento da decadência do direito de apuração e constituição do crédito não tributário e a anulação do ato sancionador.
Íntegra do voto
Relatório
A empresa autuada interpõe recurso de apelação contra a sentença, integrada em sede de embargos de declaração, proferida pelo juízo de primeiro grau que, nos autos da ação anulatória nº 5021080-95.2025.4.02.5001, julgou improcedente o pedido de anulação do auto de infração ambiental, lavrado pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA.
A autora sustenta em suas razões: (a) a ilegalidade da multa por embargos protelatórios, ao argumento de que exercera legitimamente o direito de recorrer; (b) a decadência do direito de apuração e constituição do crédito, insistindo na aplicação do prazo penal de três anos, porquanto a conduta administrativa também configura crime ambiental.
O IBAMA apresentou contrarrazões.
O MPF, em parecer, opinou pelo desprovimento do recurso.
A autora formulou pedido de efeito suspensivo à apelação (processo incidental), deferido por este Relator, que determinou a suspensão da exigibilidade do crédito e o levantamento da inscrição no CADIN.
É o necessário relatório.
Voto
A empresa autuada interpõe recurso de apelação contra a sentença, integrada em sede de embargos de declaração, proferida pelo juízo de primeiro grau que, nos autos da ação anulatória nº 5021080-95.2025.4.02.5001, julgou improcedente o pedido de anulação do auto de infração ambiental, lavrado pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA.
A autora ajuizou a ação anulatória sustentando, em síntese, a decadência do direito de apuração e constituição do crédito não tributário. Narrou que, em 17/05/2011, ocorreu vazamento de fluido sintético de perfuração na plataforma, no campo de exploração marítimo. O IBAMA lavrou o auto de infração ambiental apenas em 13/10/2016, impondo multa original de R$8.192.000,00, posteriormente reduzida para R$2.501.000,00 na esfera administrativa.
Argumentou a autora que a conduta imputada, efetuar descarga de mistura oleosa em desacordo com a legislação e com o autorizado no licenciamento ambiental, foi enquadrada no art. 36 do Decreto nº 4.136/2002, que possui correspondência com o crime previsto no art. 60 da Lei nº 9.605/1998. Diante disso, por força do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999, o prazo decadencial seria de três anos, conforme o art. 109, VI, do Código Penal; como o auto de infração foi lavrado mais de cinco anos após a data do fato, a pretensão punitiva já estaria fulminada pela decadência.
A sentença julgou improcedente a pretensão, sob o fundamento de que a infração foi tipificada apenas como infração administrativa, não como crime ambiental. Entendeu que o prazo decadencial aplicável seria o quinquenal e que, com a notificação de 05/03/2012, o prazo foi interrompido, de modo que a lavratura do auto em 13/10/2016 ocorreu dentro do quinquênio legal. Consignou, ainda, que nada havia a prover quanto ao seguro-garantia apresentado, porquanto exaurido o ofício jurisdicional.
A autora opôs embargos de declaração, apontando omissão quanto ao Tema Repetitivo nº 1.203 do STJ e contradição na fundamentação. A sentença dos embargos rejeitou os aclaratórios, afirmando a inexistência dos vícios apontados, e condenou a embargante ao pagamento de multa de R$457,55 por suposto caráter protelatório (art. 1.026, §2º, do CPC).
Inicialmente, sabe-se que a aplicação da multa por embargos protelatórios exige que o intuito manifestamente protelatório fique demonstrado de forma inequívoca. Não basta a mera rejeição dos embargos ou a discordância do juízo quanto à existência dos vícios apontados. O animus de procrastinar o feito deve ser aferível da própria conduta processual da parte, e não se presume da simples circunstância de o recurso não ter sido acolhido.
No caso concreto, os embargos de declaração da autora apontaram duas questões substanciais: (a) a omissão da sentença quanto ao Tema Repetitivo nº 1.203 do STJ, que trata da suspensão da exigibilidade do crédito não tributário mediante oferecimento de seguro-garantia; e (b) a suposta contradição na fundamentação, uma vez que a sentença atribuiu à autora alegação que, segundo a embargante, não correspondia ao efetivamente alegado na inicial.
A sentença dos embargos, ao examinar o segundo ponto, reconheceu expressamente que houve erro material no parágrafo introdutório da sentença, ao afirmar que a autora teria alegado que “o entendimento do IBAMA, de vincular a prescrição ao prazo penal do crime ambiental correspondente (art. 60 da Lei 9.605/98), não tem aplicação ao caso, pois o fato foi tipificado apenas como infração administrativa, e não como crime”, quando a autora, de fato, sustentara exatamente o oposto. A sentença classificou o equívoco como mero erro material, mas essa constatação, por si só, já demonstra que os embargos declaratórios não eram desprovidos de fundamento.
Quanto ao primeiro ponto, a omissão quanto à aplicação de precedente vinculante invocado pela parte é vício que autoriza a oposição dos embargos de declaração, nos termos do art. 1.022, II e parágrafo único, do CPC. Ainda que o juízo tenha entendido que o exaurimento do ofício jurisdicional o impedia de analisar a questão, a arguição da embargante não se revela abusiva ou meramente dilatória. Trata-se de tese jurídica relevante, posteriormente acolhida pelo Tribunal em sede de efeito suspensivo (processo incidental), o que confirma a seriedade da pretensão.
Portanto, os embargos de declaração foram opostos como legítimo exercício do direito de defesa e com o propósito de aperfeiçoar a prestação jurisdicional, e não com o intuito de retardar o andamento do processo. A multa do art. 1.026, §2º, do CPC deve ser afastada, porquanto não se verifica o caráter protelatório que a justificaria.
No mais, a controvérsia central da presente apelação reside na aplicação do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999, que assim dispõe:
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
(…)
§2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. (original sem os grifos)
Embora a lei utilize a palavra “prescrição”, é pacífico que se trata, na realidade, de prazo decadencial para a constituição do crédito não tributário, ou seja, para o exercício do poder de polícia administrativa com vistas à apuração da infração e à consolidação da sanção.
O dispositivo estabelece a regra geral do prazo quinquenal ( caput), mas excepciona, no §2º, as hipóteses em que o fato também constitui crime, caso em que o prazo passa a ser aquele previsto na lei penal.
A sentença recorrida afastou a incidência do §2º ao argumento de que a conduta imputada à autora foi tipificada apenas como infração administrativa, não como crime ambiental. Todavia, a análise dos dispositivos nos quais a conduta foi enquadrada evidencia o contrário.
O auto de infração ambiental descreve a conduta como “Efetuar, a plataforma, descarga de 180,93 metros cúbicos de mistura oleosa (fluido sintético de perfuração) em desacordo com a legislação e com o autorizado no processo de licenciamento ambiental”, tendo por fundamento legal os arts. 70, I, da Lei nº 9.605/1998; 27, II e 17 da Lei nº 9.966/2000; e 9º, II e 36 do Decreto nº 4.136/2002.
O art. 36 do Decreto nº 4.136/2002, base legal específica da autuação, tipifica a conduta de ” Efetuarem os navios ou plataformas com suas instalações de apoio a descarga de óleo, misturas oleosas e lixo, sem atender as seguintes condições: I – a situação em que ocorrer o lançamento enquadrar-se nos casos permitidos pela MARPOL 73/78; II – o navio ou a plataforma não se encontrar dentro dos limites de área ecologicamente sensível, conforme representado nas cartas náuticas nacionais; e III – os procedimentos para descarga por navio e plataforma com suas instalações de apoio sejam aprovados pelo órgão ambiental competente”.
O art. 60 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 (Lei de Crimes Ambientais), por sua vez, assim dispõe:
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes: Pena – detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
A conduta de fazer funcionar uma plataforma de exploração de petróleo, estabelecimento potencialmente poluidor, efetuando descarga de mistura oleosa em desacordo com a legislação ambiental, enquadra-se perfeitamente no tipo penal do art. 60 da Lei nº 9.605/1998. Isso porque a descarga irregular de fluido sintético de perfuração constitui operação do estabelecimento em contrariedade às normas legais e regulamentares que regem a atividade, notadamente a Lei nº 9.966/2000 e a Resolução CONAMA nº 393/2007.
A circunstância de o auto de infração ter sido fundamentado, entre outros dispositivos, no art. 70 da Lei nº 9.605/1998 não autoriza, por si só, concluir pela incidência do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/99, uma vez que referido dispositivo possui natureza eminentemente administrativa. Todavia, tal enquadramento evidencia que a infração foi apurada no âmbito do sistema normativo instituído pela Lei de Crimes Ambientais, impondo ao julgador o exame específico da alegada correspondência entre a conduta imputada e o tipo penal do art. 60 da Lei nº 9.605/98, apontado pela autora. A simples afirmação de que a conduta ” não se enquadra nos tipos descritos na Lei nº 9.605/98″, desacompanhada da análise dos elementos típicos do delito invocado, mostra-se insuficiente para afastar a incidência do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/99.
Mais ainda: o O IBAMA encaminhou o ofício à o Ministério Público, para comunicação de possível prática de crime ambiental previsto na Lei nº 9.605/1998, em relação ao mesmo fato aqui discutido. Esse ofício constitui ato formal da administração pública que reconhece, no mínimo, a existência de indícios de que a conduta também configura crime ambiental, sendo que a Procuradoria Federal entendeu por bem dar prosseguimento à notícia de fato.
Na verdade, para a aplicação do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999, não se exige que haja efetiva persecução penal ou condenação criminal. Basta que o fato, em tese, também constitua crime. A norma excepciona a regra geral com o objetivo de harmonizar os prazos de apuração nas esferas administrativa e penal, evitando que a administração pública disponha de prazo maior para sancionar administrativamente uma conduta cuja persecução penal já estaria fulminada pela prescrição.
Confira-se, nesse sentido, o entendimento do Colendo STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA IMPOSTA PELO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA TAMBÉM TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO PENAL. DESNECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO POLICIAL. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL PACÍFICA. 1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC (Enunciado n. 3 do Plenário do STJ). 2. O § 2º do art. 1º da Lei n. 9.873/1999 estabelece que, “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”. 3. Havendo previsão legal, a incidência dos prazos de prescrição previstos na legislação penal não está condicionada à apuração criminal do fato ilícito, notadamente em razão da independência entre as esferas criminal e administrativa. Precedentes da. 4. No caso dos autos, o recurso da autarquia federal deve ser provido e o acórdão, cassado, pois o TRF da 4ª Região decidiu: “a pretensão punitiva relativa à infração administrativa que também configura crime em tese somente se sujeita ao prazo prescricional previsto para a infração penal quando instaurada a respectiva ação penal”. 5. Recurso especial provido. (REsp n. 1.871.758/PR, julgado em 3/5/2022, DJe de 5/5/2022.) (original sem os grifos)
Dessa forma, a conduta imputada à autora, fazer funcionar plataforma de petróleo com descarga irregular de mistura oleosa, contrariando normas legais e sem a devida autorização, subsume-se ao tipo do art. 60 da Lei nº 9.605/98, atraindo a aplicação do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999.
Fixada essa premissa, o prazo decadencial para a apuração da infração é aquele previsto na lei penal.
A pena prevista no art. 60 da Lei nº 9.605/1998 é de detenção de um a seis meses, cujo máximo é inferior a um ano. Por força do art. 109, VI, do Código Penal, o prazo prescricional é de três anos.
Registre-se que o fato ocorreu em 17/05/2011. A Lei nº 12.234, de 5 de maio de 2010, que alterou a redação do art. 109 do Código Penal para elevar de dois para três anos o prazo do inciso VI, já estava em vigor na data do fato. Portanto, o prazo decadencial aplicável é de três anos.
Considerando que o fato se deu em 17/05/2011, a decadência operou-se em 17/05/2014.
Ainda que se considere que a notificação, recebida pela autora em 15/03/2012, constitua ato inequívoco de apuração do fato, capaz de interromper o prazo decadencial nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, o prazo recomeçou a correr por inteiro a partir de então e se consumou em 15/03/2015, data em que se completaram três anos da interrupção.
O auto de infração ambiental foi lavrado apenas em 13/10/2016, quando já transcorridos mais de um ano do termo final do prazo decadencial trienal, mesmo na hipótese mais favorável à Administração, que considera a interrupção pela notificação.
Dessa forma, quando o auto de infração foi lavrado, a pretensão punitiva da Administração Pública já estava fulminada pela decadência, impondo-se o reconhecimento da invalidade do ato administrativo e a consequente anulação do crédito constituído.
A interpretação sistemática defendida pela autarquia ambiental, no sentido de que o prazo penal só se aplicaria se fosse maior que cinco anos, esbarra no princípio da segurança jurídica. O cidadão e as empresas devem ter a previsibilidade de que o Estado cumprirá as regras que ele próprio editou. A norma do § 2º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999 é uma regra de integração que não faz distinção se o prazo resultante é maior ou menor que o geral. Onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir. Portanto, entre a interrupção do prazo em 2012 e a lavratura do auto em 2016, decorreram mais de quatro anos, tempo superior ao prazo trienal previsto na lei penal. Assim, impõe-se reconhecer que a pretensão punitiva administrativa foi atingida pela prescrição, extinguindo-se o direito do Estado de sancionar o fato.
Reformada a sentença para reconhecer a procedência do pedido, cabe inverter os ônus sucumbenciais, condenando o IBAMA ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios em favor da autora, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 6º, do CPC.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação, para reformar a sentença, julgando procedente o pedido para reconhecer a decadência do direito de apuração e constituição do crédito não tributário relativo ao auto de infração ambiental, anulando o referido auto de infração e todos os atos dele decorrentes e afastando a multa por embargos de declaração protelatórios imposta à autora.
Voto complementar
Estando na pauta do dia 12 de agosto último, pedi vista dos autos para examinar pormenorizadamente a subsunção material e típica da conduta apurada pelo órgão ambiental, delimitando o cotejo entre as normas regulamentares de regência e a moldura dogmática dos crimes contra o meio ambiente capitulados na Lei Federal nº 9.605/1998, mormente pelo volume expressivo de material que vazou durante a operação da plataforma (180 m³).
A celeuma cinge-se em definir se o fato que ensejou a lavratura do auto de infração ambiental, ocorrido em 17/05/2011, consubstancia conduta que, em tese e abstratamente, amolda-se à figura típica do crime ambiental insculpido no art. 60 da Lei nº 9.605/1998, a impor a aplicação do prazo prescricional trienal estatuído no art. 109, VI, do Código Penal, por força expressa do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999; ou se, ao revés, estaria a subsunção mais correta se feita no §2º art.54 da citada Lei, a ensejar a aplicação do prazo prescricional de doze anos.
Para a exata delimitação do prazo prescricional aplicável à pretensão punitiva da Administração Pública Federal, por força do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999, impõe-se confrontar a moldura fático-jurídica retratada nos autos com os tipos penais previstos nos arts. 54 e 60 da Lei nº 9.605/1998, demonstrando as razões técnicas que afastam a subsunção do fato ao crime de poluição (art. 54) e confirmam seu enquadramento exclusivo no crime contra a administração ambiental (art. 60).
A conduta descrita pelo IBAMA no auto de infração ambiental e no Relatório de Fiscalização consiste em:
“Efetuar, a plataforma, descarga de 180,93 metros cúbicos de mistura oleosa (fluido sintético de perfuração) em desacordo com a legislação e com o autorizado no processo de licenciamento ambiental.”
O enquadramento administrativo fundamentou-se expressamente no art. 36 do Decreto nº 4.136/2002 c/c art. 17 da Lei nº 9.966/2000, cuja essência punitiva é a infração formal ao dever regulatório de conformidade com as regras de licenciamento e segurança na atividade marítima de hidrocarbonetos.
A. O tipo penal do art. 54 da Lei nº 9.605/1998 (Crime de Poluição)
“Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora:
Pena – reclusão, de um a quatro anos, e multa.”
Ainda que se considere a orientação firmada pelo Colendo STJ no Tema 1377 acerca da natureza formal e de perigo abstrato do crime do art. 54, caput, primeira parte, da Lei nº 9.605/1998, no sentido de que basta a potencialidade lesiva de dano à saúde humana para a sua consumação, sendo dispensável perícia quando há outros elementos de prova, tal exegese não autoriza a subsunção do fato em debate ao referido tipo penal, subsistindo com higidez a perfeita e exclusiva adequação típica ao art. 60 da Lei nº 9.605/1998.
No Direito Penal e no Direito Administrativo Sancionador vigora o princípio da especialidade ( lex specialis derogat legi generali ), segundo o qual a norma especial afasta a incidência da norma geral quando ambas descrevem, em abstrato, fatos com pontos de contato.
O preceito primário do art. 54 tutela o meio ambiente contra a causação de poluição genérica (“ causar poluição de qualquer natureza… ”). Trata-se de tipo genérico, subsidiário e residual em relação às modalidades específicas de infrações vinculadas ao controle administrativo prévio de estabelecimentos e empreendimentos.
Já o art. 60 disciplina de modo cirúrgico e direcionado a conduta daquele que se encontra devidamente autorizado a operar atividade potencialmente poluidora, mas a executa com inobservância das normas legais e dos parâmetros de seu licenciamento (“ …fazer funcionar […] estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores […] contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes ”).
Na espécie vertente, a autuação lavrada pelo IBAMA não imputou à apelante a causação genérica de poluição degradadora com risco à saúde pública. A imputação limitou-se expressamente ao descumprimento do processo de licenciamento ambiental na operação da plataforma semissubmersível (“ efetuar, a plataforma, descarga de 180,93 metros cúbicos de mistura oleosa […] em desacordo com a legislação e com o autorizado no processo de licenciamento ambiental ”).
O enquadramento administrativo fundamentou-se no art. 36 do Decreto nº 4.136/2002 c/c art. 17 da Lei nº 9.966/2000, que consubstancia típica norma regulamentar de regência sobre a operação de plataformas marítimas.
O art. 60 da Lei nº 9.605/1998 pune “ construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes”.
A própria descrição da autuação, descarga “ em desacordo com a legislação e com o autorizado no processo de licenciamento ambiental”, evidencia que o cerne da conduta reprovada não é o simples lançamento de substância oleosa ao mar, mas o funcionamento da plataforma, estabelecimento potencialmente poluidor devidamente licenciado, em desconformidade com as condicionantes de seu próprio licenciamento ambiental. A plataforma operava sob licença regular, mas a descarga extrapolou os limites e condições nela fixados, caracterizando, com precisão, a segunda modalidade do tipo do art. 60, fazer funcionar estabelecimento potencialmente poluidor “contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes” ao seu licenciamento.
Havendo norma penal específica que tutela a integridade do regime de licenciamento e operação das atividades potencialmente poluidoras (art. 60), afasta-se o tipo genérico do art. 54 pela aplicação direta do princípio da especialidade.
Ainda que a primeira parte do art. 54 prescinda de resultado naturalístico de dano efetivo, seu núcleo típico encerra uma elementar normativa expressa e inarredável: o nível de poluição deve ser apto a “ resultar ou poder resultar em danos à saúde humana”.
Para incidir a figura do art. 54, exige-se, no plano fático-probatório, que a conduta detenha aptidão, ainda que potencial, para atingir o bem jurídico da incolumidade e da saúde humana.
No caso concreto, os elementos técnicos constantes do processo administrativo afastam peremptoriamente qualquer liame, potencial ou remoto, com a saúde humana.
O vazamento acidental, mesmo que volumoso, ocorreu a mais de 70 quilômetros da costa, no campo de exploração marítimo, em lâmina d’água de 1.350 metros de profundidade (laudo da autoridade marítima – evento 15, anexo 2 ). Além disso, o fluido sintético de perfuração é composto por base parafínica e salmoura aquosa, formulado sem óleo cru e sem hidrocarbonetos policíclicos aromáticos tóxicos, dotado de rápida biodegradabilidade e atoxicidade aguda comprovada nos padrões do IBAMA ( evento 15, anexo 4 ).
Tanto é assim que a própria autarquia ambiental, no parecer instrutório que fundamentou o julgamento de primeiro grau, consignou expressamente que as consequências para o meio ambiente foram “ fracas ” e ocorreram em águas profundas e distantes da costa, sem registro de qualquer contato ou risco a populações humanas, trabalhadores ou balneabilidade ( análise instrutória ).
Confira-se o seguinte trecho da referida análise:
De acordo com os critérios do artigo 4º do Decreto n° 6.514/2008 e anexo I da IN Ibama n° 10/2012, verifico que a infração ambiental decorreu de situação “não intencional” da autuada, que realizou descarga de mistura oleosa no mar não autorizada devido à desconexão de emergência do poço de exploração, o que representa uma infração aos bens da coletividade de consequências “fracas” para o meio ambiente, tendo em vista que houve, de fato, descarte de fluido de perfuração no mar e impacto no ambiente marinho. (original sem os grifos)
Faltando a elementar típica indispensável do art. 54, a potencialidade de dano à saúde humana, a conduta jamais poderia subsumir-se àquele preceito sancionador, sob pena de indevida analogia in malam partem e afronta ao princípio da legalidade estrita.
Nesse sentido, precedente do Colendo STJ:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. CRIME DE POLUIÇÃO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS ARTS. 54 DA LEI N. 9.605/1998 E 41 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. “O delito previsto na primeira parte do artigo 54 da Lei n. 9.605/1998 possui natureza formal, sendo suficiente a potencialidade de dano à saúde humana para configuração da conduta delitiva, não se exigindo, portanto, a realização de perícia” (EREsp n. 1.417.279/SC, DJe 20/4/2018). É dizer que, segundo o entendimento do STJ, o crime previsto no art. 54 da Lei n. 9.605/1998 é formal. Para sua caracterização, não é exigido resultado naturalístico; basta a possibilidade de que possam ser produzidos danos à saúde dos homens.
2. No caso dos autos, em que pese a gravidade do evento (derramamento de cerca de 4 mil litros de óleo tóxico no oceano), o Ministério Público Federal deixou de narrar em que medida esse fato gerou uma potencialidade de risco à saúde humana, portanto, foi omisso em relação a uma figura elementar do delito de poluição. Isso porque, apesar de, em tese, ter havido a degradação da qualidade ambiental, a depender das circunstâncias e do local do vazamento (por exemplo, longe de comunidades habitadas), o evento pode não ter a potencialidade de causar danos à saúde humana, tal como exige o tipo penal do art. 54 da Lei n. 9.605/1998.
3. Além do mais, o Ministério Público Federal deixou de narrar a conduta típica em tese praticada pelo recorrido, prevista no art. 54 da Lei n. 9.605/1998 (causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora), uma vez que tão somente afirmou ter havido o derramamento de 4 mil litros de substância tóxica de uma embarcação, a qual pertence ao acusado. O fato de ser proprietário do barco certamente reflete nas esferas administrativa e civil, de modo que o acusado poderá ser responsabilizado por eventual degradação ambiental apurada pelos órgãos técnicos competentes, porém, não há como se imputar a responsabilidade penal, no caso, sem narrar a conduta típica que em tese haveria sido praticada pelo agente.
4. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 2030437 / PB, DJe 22/06/2023). (original sem os grifos)
A subsunção que deflagra o art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999 deve espelhar fielmente o fato histórico apurado pela Administração e descrito no respectivo título executivo.
A autuação do IBAMA não derivou de poluição hídrica difusa que tenha colocado em risco a saúde da coletividade, mas sim da constatação estrita de que a sonda de perfuração operou com vazamento no sistema submarino (decorrente de falha de projeto no software VMS), violando a obrigação regulamentar de descarte não autorizado contida no Termo de Referência ELPN/IBAMA nº 023/05 que, segundo consta dos despachos orientativos para a fiscalização, transcritos na citada análise instrutória, estabelece que “ os fluidos de base não aquosa não podem ser descartados diretamente no mar. O descarte desse tipo de fluido somente é permitido quando aderido ao cascalho, e em locais onde a lâmina d’água for maior que 60 metros. E o teor de base orgânica do fluido aderido ao cascalho deve ser inferior a 6,9% para base hidrocarbônica e 9,4% para base éster, de acordo com o ‘Método de Retorta API’.”
Além disso, subsiste controvérsia quanto ao elemento subjetivo: a mesma Análise Instrutória do IBAMA registrou que a descarga decorreu de situação “não intencional”, atribuída à desconexão de emergência do poço, quadro compatível com a modalidade culposa do art. 54, § 1º (detenção de seis meses a um ano), e não com a forma dolosa qualificada do § 2º. Adotada essa premissa, o prazo decadencial corresponderia a quatro anos (art. 109, V, do Código Penal), insuficiente, por si, para alterar a conclusão de decadência, mas por fundamento distinto do adotado no voto primeiro.
De igual modo, não é o caso também de enquadramento a segunda parte do caput do art. 54, cuja estrutura típica é inequivocamente material. Ao exigir que a poluição “provoque a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora”, o preceito reclama resultado naturalístico efetivo, destacável da conduta e dependente de demonstração probatória segura, precisamente o motivo pelo qual a orientação pretoriana que proclama a natureza formal do delito restringe-se, de modo expresso, à primeira parte do dispositivo.
No caso vertente, contudo, não há nos autos um único elemento técnico que ateste mortandade de espécimes da fauna marinha ou destruição significativa da flora atribuível à descarga, tendo a própria autarquia ambiental qualificado as consequências do evento como “fracas”, em lâmina d’água de 1.350 metros (portanto sem luz solar) e a mais de 70 quilômetros da costa. Ausente o resultado material que integra o preceito primário, também por esse vetor se revela inviável a subsunção ao art. 54, seja em sua modalidade de perigo, por carência da elementar normativa da potencialidade de dano à saúde humana, seja em sua modalidade de dano, por inexistência do resultado típico.
Por tudo isso, a conduta de “ fazer funcionar a plataforma marítima contrariando a autorização ambiental e as normas regulamentares vigentes”, amolda-se, elemento por elemento, ao comando do art. 60 da Lei nº 9.605/1998.
Confira-se, de forma mais didática, a seguinte tabela comparativa:
Vetor de Distinção Artigo 54 da Lei nº 9.605/1998 Artigo 60 da Lei nº 9.605/1998 Situação Concreta dos Autos
Bem Jurídico Imediato
Incolumidade pública e saúde humana perante a poluição
Controle prévio e conformidade da administração ambiental
Descumprimento dos parâmetros do licenciamento ambiental concedido.
Critério de Incidência
Norma penal geral e genérica
Norma penal especial ( lex specialis )
Operação de plataforma com descarga vedada por norma regulamentar.
Elementar “Saúde Humana”, dano à fauna ou flora
Indispensável (mesmo em perigo potencial)
Inexigível
Fato ocorrido em alto-mar (70 km da costa, 1.350 metros de profundidade), sem contato humano, sem luz solar.
Subsunção ao Fato
Inviável, por atipicidade da elementar e especialidade da conduta.
Plena e exclusiva, pelo funcionamento de serviço potencialmente poluidor em desacordo com a licença.
Enquadramento estrito no artigo 60.
Desta forma, e diante desse quadro de incerteza técnica e subjetiva não superada nos próprios autos administrativos, a capitulação que efetivamente encontra lastro seguro nos elementos dos autos é a do art. 60 da Lei nº 9.605/1998, que prescinde de prova de resultado poluidor qualificado e tem por núcleo, precisamente, o descumprimento das condições do licenciamento ambiental.
Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes deste Tribunal no exame da máteria:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. IBAMA. AUTO DE INFRAÇÃO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. PRESCRIÇÃO. LEI Nº 9.873/1999. NÃO OCORRÊNCIA. LEGALIDADE DA MULTA. RAZOABILIDADE DO VALOR FIXADO.
1. Apelação contra sentença que julga improcedente o pedido autoral. Cinge-se a controvérsia em definir se: (i) a autarquia ambiental possui competência para aplicar sanção; (ii) deve ser declarada a nulidade do auto de infração; (iii) ocorreu a prescrição e decadência da pretensão punitiva estatal; (iv) o valor fixado a título de multa se afigura desproporcional.
2. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia com poder de polícia e integrante do SISNAMA, foi criado pela Lei nº 7.735/1989 com competência para executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental. Logo, incumbe à referida autarquia ambiental a fiscalização, sob o aspecto da proteção ao meio ambiente, das atividades de extração de petróleo no mar territorial brasileiro. Precedentes: TRF2, o órgão julgador, AC 0111889-91.2017.4.02.5101, DJF2R 7.7.2021; TRF2, o órgão julgador, AC 2013.51.01.124328-8, DJF2R 6.5.2016; TRF2, outro órgão julgador, AC 00479527820154025101, DJF2R 10.11.2016.
3. No que fiz respeito à prescrição, esta Corte Regional, no julgamento da apelação anterior, afastou a prescrição intercorrente sob o fundamento de que houve movimentação processual durante o período apontado, tais, como, o encaminhamento de despachos e a verificação do processo por diversos setores, nos períodos de 7.5.2011, 2.12.2013, 3.1.2014 e 24.3.2014. Logo, a questão relativa à prescrição intercorrente prevista no art. 1º, §1º Lei n.º 9.873/99 encontra-se preclusa.
4. Por outro lado, não foi objeto do referido julgado a análise da prescrição punitiva estatal, motivo pelo qual se impõe sua averiguação. O art. 1º, caput, da Lei n.º 9.873/99, que trata sobre os prazos de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, estabelece, em seu art. 1º que prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração, contada do ato ou fato. O mesmo prazo quinquenal também se encontra previsto no Decreto nº 20.910/32, que trata do prazo para ajuizamento de ações pela Fazenda Pública.
5. A conduta praticada pela recorrente ocorreu na plataforma PGP-1 nos dias 27.10.2009, 29.10.2009, 31.10.2009 e 1.10.2009 e na plataforma PCH-5 nos dias 29.10.2009 e 1.11.2009. Por sua vez, o auto de infração foi lavrado em 30.3.2010, de modo que não transcorreu o prazo prescricional previsto na Lei n.º 9.873/99 e no Decreto 20.910/32.
6. A CRFB/1988 insculpiu de maneira expressa a consagração dos princípios do contraditório e da ampla defesa, ao prever, em seu art. 5º, que será assegurado aos litigantes em geral o direito de defesa no processo judicial ou administrativo, com os meios e recursos necessários.
7. Para que seja verificado o devido processo legal em sede administrativa, ao Poder Judiciário compete revisar os aspectos correspondentes ao nível de devido processo legal inerente à Administração Pública conforme a interpretação do art. 8º pela Corte Interamericana de Direitos Humanos – Corte I.D.H., a saber, se a decisão administrativa foi pública e motivada (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Claude-Reyes y otros vs. Chile, parágrafos 117 a 120, São José, 19 de setembro de 2006).
8. A anulação de decisão administrativa, com base na inobservância de um procedimento estabelecido em instrumento normativo anterior, somente se justificaria se restasse demonstrado que tal violação foi capaz de prejudicar, efetivamente, o direito de ampla defesa da parte. Precedente: TRF2, outro órgão julgador, AC 5010091-77.2019.4.02.5118, DJF2R 5.4.2021.
9. Não há que falar em cerceamento de defesa ou qualquer vício ao contraditório, já que ficou demonstrado que a representante da apelante recebeu cópia integral do processo administrativo, no dia 30 de setembro de 2015, bem como que a ora recorrente acostou a estes autos cópias de documentos que instruíram o processo administrativo. Dessa forma, no processo administrativo, teve plena ciência da infração administrativa que lhe foi imputada e que lhe foi garantido, oportunamente, o direito de se defender.
10. O Decreto nº 6.514/2008 estabelece que a autoridade julgadora poderá requisitar a produção de provas necessárias à sua convicção, bem como parecer técnico ou contradita do agente autuante, especificando o objeto a ser esclarecido. Portanto, o julgador somente determinará a produção de parecer técnico se entender que isso é necessário para formar a sua convicção, o que não ocorreu no caso, de modo que deve ser rechaçada a tese de nulidade em virtude da ausência de pareceres técnicos e jurídicos sobre a matéria.
11. Não há nulidade do auto de infração e do procedimento administrativo, tampouco qualquer ofensa à boa-fé objetiva e aos princípios da legalidade, publicidade e não surpresa, uma vez que a autarquia ambiental adotou postura razoável, ao estabelecer um período de adequação de tolerância na análise do cumprimento da Resolução CONAMA nº 393/2007, que entrou em vigor na data de sua publicação, tendo, ainda, possibilitado que a empresa recorrente participasse ativamente das discussões do Grupo de Trabalho instituído para regulamentar o enquadramento dos descartes provenientes de plataformas marítimas, que deram origem à referida Resolução, com a aprovação da proposta por ela endossada.
12. A infração cometida referente ao descarte de água com teor de óleos e graxas em quantidades acima das permitidas pela legislação é de natureza objetiva, bastando a mera constatação da ocorrência do fato, sem necessidade de elaboração de parecer técnico para verificação da ocorrência ou não de poluição, face ao princípio da precaução, na forma dos artigos 60 e 70 da Lei nº 9.605/1998 c/c arts. 2º, inciso II, e 44 do Decreto nº 3.179/1999, em vigor à época da infração, e 5º e 15 da Resolução CONAMA n. 393/2007. Precedente: TRF2, outro órgão julgador, AC 5008215-70.2021.4.02.5101, DJF2R 4.2.2022.
13. Logo, não se revela imprescindível a comprovação do dano ambiental, haja vista que a infração estará configurada apenas com a realização da conduta de descartar no mar água produzida com concentração de óleos e graxas acima do limite máximo diário permitido pela Resolução CONAMA 393/07. Precedente: TRF2, outro órgão julgador, AC 0118591-53.2017.4.02.5101, DJF2R 30.5.2021.
14. Inexiste violação ao princípio da não autoincriminação, porquanto a comunicação de não conformidade é uma obrigação da atividade, não podendo ser utilizada como justificativa para não responsabilização por dano ambiental, tendo em vista que essa orientação decorre da Resolução CONAMA nº 393/2007.
15. Foi observado o que determina o artigo 6º da Lei 9.605/1998 e o artigo 4º do Decreto 6.514/2008, haja vista que os valores aplicados às infrações de descarte de água produzida foram elaborados, observando-se, dentre outros aspectos, também o porte da empresa e os lucros oriundos da operação de produção em plataformas de petróleo, com vistas a desestimular a continuidade de práticas de não-conformidade e a não realização de procedimentos e análises que asseguram o devido monitoramento da atividade.
16. A conduta do demandante foi considerada de natureza grave, tendo em vista que colocou em risco a integridade do meio ambiente ecologicamente equilibrado, de modo que a sanção aplicada se revelou proporcional às circunstâncias do caso concreto. No caso concreto, foi observada a legislação aplicável, a qual admite a aplicação de multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), tendo sido aplicada multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais).
17. O montante aplicado se enquadra dentro dos parâmetros da razoabilidade, uma vez que observado o volume de produção, o potencial risco para o meio ambiente e a reincidência na prática do ato infracional imputado.
18. Apelação não provida.
(AC nº 0133997-17.2017.4.02.5101, DJ 12.07.2023) (sem grifos no original)
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. PRESTAÇÃO JURISDICIONAL HÍGIDA. LEI 9.873/99, ART. 1º, §2º. FATO TAMBÉM CONSTITUI CRIME. PRAZO PRESCRICIONAL DE DOIS ANOS CONFORME PREVISÃO DO ART. 109, VI DO CÓDIGO PENAL VIGENTE À ÉPOCA DO FATO. CONFIGURAÇÃO. PROVIMENTO.
1. O conceito de meio ambiente foi trazido pela Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), mas foi a Carta Magna de 1988 que consagrou em definitivo o meio ambiente enquanto direito difuso pertencente à categoria dos direitos fundamentais, atribuindo-lhe configuração jurídica diferenciada ao classificá-lo, no artigo 225, caput, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
2. Os órgãos ambientais dotados do poder de polícia, dentre eles o IBAMA, são responsáveis pela execução das ações de políticas nacionais de meio ambiente, notadamente aquelas relativas à fiscalização ambiental, lavrando auto de infração e instaurando o respectivo processo administrativo para fins de apuração das infrações administrativas perpetradas na seara ambiental (art. 2º, inciso II da Lei 7.735/89 c/c art. 70, §1º da Lei 9.605/98).
3. A prestação jurisdicional em primeira instância apenas se efetivou em sentido diverso àquele pretendido pela demandante, cuja irresignação pode ser devolvida à apreciação em grau recursal, como o foi no presente apelo. A alegação de negativa de prestação jurisdicional tem como fim apenas rediscutir diversos aspectos discordantes da conclusão do juízo a quo, que, no entanto, efetivou o mister de prestar a efetiva jurisdição que lhe compete.
4. No caso, o IBAMA lavrou Auto de Infração nº 511961-D, em 24/03/2009, em virtude de lançamentos diários e mensais de óleos e graxas no mar por plataforma petrolífera em desconformidade com os limites estipulados na Resolução CONAMA nº 393/07 e em descumprimento à condicionante específica 2.10 da Licença de Operação nº 537/2006, a teor dos arts. 70 e 72, II da Lei 9.605/98 c/c art. 3º, II e art. 66, II do Decreto n. 6.514/08, e arts. 5º e 15 da Resolução CONAMA n. 393/07, com aplicação de multa final no montante de R$ 1.980.000,00.
5. A Lei 9.873/99, entre outras providências, estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal direta e indireta e, apesar de o caput do art. 1º mencionar a prescrição quinquenal em sua redação, depreende-se que institui o prazo decadencial de cinco anos para a constituição do crédito por meio do regular exercício do poder de polícia estatal, instituto prévio e diverso do prazo prescricional para a cobrança judicial do crédito já constituído, porém inadimplido.
6. Em virada jurisprudencial no ano de 2019, a do eg. STJ, superando o posicionamento anterior sobre o tema, firmou orientação de que, diante da rigorosa independência das esferas administrativa e criminal, não se pode entender que a existência de apuração criminal seja pré-requisito para a utilização do prazo prescricional penal (MS 25.401/DF, DJe 28/08/2020; MS 20.857/DF, Rel. p/Acórdão Min. OG FERNANDES, DJe 12.6.2019).
7. Embora o entendimento tenha se dado na seara da apuração de infrações disciplinares por aplicação de norma prevista no Estatuto dos Servidores, fato é que a mesma ratio pode se extrair para a hipótese em tela, atinente à imputação de infração administrativa com observância dos prazos e marcos interruptivos previstos na Lei 9.873/99.
8. O art. 1º, §2º da Lei 9.873/99 dispõe que “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”, de modo que, consistindo a conduta penalizada na via administrativa também infração penal, deve ser aplicado o prazo prescricional afeto à seara criminal, ante a expressa previsão legal e em consonância com a jurisprudência mais recente sobre a matéria. Precedentes deste TRF2.
9. Aplicável a prescrição penal de dois anos à hipótese, a teor do art. 109, VI do Código Penal em sua redação anterior ao advento da Lei 12.234/10, tendo em vista que, em consonância com o art. 1º, §2º da Lei 9.973/99, a conduta que deu azo ao auto de infração, lavrado em março/2009, também é tipificada como delito, nos termos do art. 60 da Lei 9.605/98.
10. Firmada a premissa de que, no caso, aplicável o prazo de dois anos para apuração e constituição do débito em questão, conclui-se que a pretensão da Administração encontra-se fulminada. Isso porque, dos autos do procedimento administrativo do IBAMA, extrai-se: o auto de infração foi lavrado em 24/03/2009, tendo sido a empresa intimada por meio do Ofício n. 170/09 com aviso de recebimento em 14/05/2009. Apresentou defesa administrativa em 03/06/2009, que foi encaminhada à apreciação da autoridade responsável em 05/06/2009. Adveio, então, o “Parecer Técnico Instrutório nº 639”, que sugeriu a majoração da multa, e sua consequente notificação ao autuado, em 30/11/2011, demora de tramitação superior a dois anos que se deu em virtude de rearranjos internos de definição de procedimento por parte da autarquia ambiental, o que paralisou os processos administrativos no período.
11. Após a autuada ser notificada e apresentar impugnação em 16/12/2011, apenas quase três anos depois, em 10/12/2014, sobreveio a Manifestação Instrutória nº 1812, que determinou sua notificação para apresentação de alegações finais, com subsequente decisão administrativa em primeira instância pela homologação do auto, com redução da quantia da multa imputada para R$ 1.980.000,00.
12. Ainda que se considere a mera tramitação interna do processo entre os setores da autarquia, se aplicadas as balizas de interrupção constantes do art. 2º da Lei 9.873/99, verifica-se o transcurso de lapso temporal superior a dois anos, motivo pelo qual o reconhecimento de que prescrita a pretensão punitiva do IBAMA é medida que se impõe.
13. Importante consignar que, desde a lavratura do auto de infração, em 24/03/2009, até a prolação da decisão administrativa que o homologou, em dezembro/2014, transcorreram mais de cinco anos, restando inequívoca a prolongada demora na consolidação do exercício do poder de polícia ambiental por parte do IBAMA, o que vai de encontro ao princípio da eficiência e à segurança jurídica dos administrados, que deve imperar, mormente se tratando de atos sujeitos ao poder administrativo sancionador.
14. O recurso de apelação deve ser provido para, reformando a sentença, julgar procedente o pedido autoral, ante o reconhecimento de que transcorrido o prazo para fins da apuração da infração administrativa por parte do IBAMA.
15. Recurso de apelação provido.
(AC nº 0100176-22.2017.4.02.5101, DJ 04.08.2021) (sem grifos no original).
ADMINISTRATIVO. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. MULTA. ADESÃO AO PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO DE DÉBITOS – PRD. DEPÓSITO. PROSSEGUIMENTO DO FEITO PARA FINS DE REINCIDÊNCIA. PRESCRIÇÃO AFASTADA. COMPETÊNCIA DO IBAMA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. CERCEAMENTO DA DEFESA NÃO CONFIGURADO. INUTILIDADE DA DISCUSSÃO SOBRE O VALOR DA MULTA.
I – Trata-se de ação ordinária proposta pela empresa autuada, em face do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, objetivando desconstituir a multa imposta pela ré no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), posteriormente majorada para R$ 300.000,00, sob o fundamento de que a autora teria descartado no mar “através da Plataforma PNA-1, água produzida com concentração de óleos e graxas de 46 mg/L, acima portanto do limite máximo diário permitido pela Resolução CONAMA 393/07”.
II – A sentença homologou a renúncia ao pedido de anulação do auto de infração 509.661-D, por ter a demandante aderido ao Programa de Regularização de Débitos – PRD, na forma do art. 487, III, “c”, do Código de Processo Civil c/c art. 3º da Lei nº 13.494/2017, bem como julgou improcedente o pedido de anulação do mesmo auto para fins apenas de reincidência, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. Por fim, determinou “a conversão em renda do depósito judicial efetuado pela parte autora (Evento 18, fls. 819/821), em favor do IBAMA, ante o disposto no art. 4º, da Lei nº 13.494/2017”.
III – Uma vez deferida a adesão da Petrobras ao PRD com relação ao débito discutido nos autos, subsiste o interesse da demandante na análise da legalidade do auto de infração apenas para fins de afastar a caracterização de reincidência, a teor do disposto no § 5º do artigo 3º da Lei 13.494/2017.
IV – Segundo informado pelo IBAMA após a prolação da sentença, o débito ora em discussão está quitado em razão da adesão ao parcelamento do PRD, requerendo, ainda, a Autarquia Federal a transferência do respectivo montante para a ação ordinária n.º 0020156-30.2006.4.02.5101, em trâmite na juízo federal, com amparo no § 2º do art. 4º da Lei n.º 13.494/17, o que ainda não foi objeto de análise pelo MM Juízo a quo. Deste modo, deve ser reformada a sentença na parte em que delibera a conversão em renda em favor do IBAMA do depósito judicial efetuado pela parte autora, sob pena de duplo pagamento pelo mesmo débito, não sendo o caso de determinar, por ora, a expedição de alvará judicial em favor da depositante sem anterior análise pelo Magistrado de Primeiro Grau do requerimento de transferência do depósito, sob pena de supressão de instância.
V – A configuração de prescrição intercorrente, nos termos do art. 1o, §1o, da Lei no 9.873/99, se dá quando o procedimento administrativo permanece paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, o que não ocorreu na presente hipótese.
VI – Com base nos artigos 225 da CRFB/88, 27 da Lei no 9.966/00, 70 da Lei no 9.605/98, e Decreto no 3.179/99, possui o IBAMA competência para fiscalizar, constatar infração à legislação ambiental e lavrar auto de infração, sendo de todo descabida a afirmação de que seria a autoridade marítima a competente para tanto. Ao lavrar os referidos autos de infração por atividade potencialmente degradadora ao meio-ambiente, está a Autarquia Federal cumprindo o seu dever de fiscalização, exercendo o poder de polícia que lhe é conferido pelo fato de o dano ambiental ter atingido bens de domínio da União, como o mar territorial e as praias e a fauna aquática.
VII – A infração cometida, qual seja, descarte de água com teor de óleos e graxas em quantidades acima das permitidas pela legislação – corretamente capitulada nos artigos 60 e 70 da Lei n. 9.605/98, bem como os arts. 2o, inciso II, e 44 do Decreto n. 3.179/99, em vigor à época da infração, e 5o e 15 da Resolução CONAMA n. 393/07 – é de natureza objetiva, bastando a mera constatação da ocorrência do fato, sem necessidade de elaboração de parecer técnico para verificação da ocorrência ou não de poluição, face ao princípio da precaução. Sendo assim, a juntada de documento técnico elaborado pela própria Petrobrás informado que o eventual descarte superior a 42 mg/L não teria acarretado nenhum impacto ao meio ambiente não tem o condão de alterar o resultado do julgado. Ademais, não cabe ao Judiciário interferir nas questões técnicas atinentes à matéria, para exercer juízo de valor acerca da razoabilidade ou não dos parâmetros adotados pela citada Resolução.
VIII – Uma vez constatado o fato descrito como infração na legislação vigente, e havendo cominação de penalidade, não há o que se cogitar de ausência de motivação quando o agente fiscalizador apenas declina no auto de infração a capitulação do fato e da penalidade.
IX – A demandante foi notificada de todos os atos praticados no curso do processo, tendo-lhe sido oportunizada a apresentação de defesa, impugnação do agravamento da multa, alegações finais e recursos, não restando configurada, portanto, hipótese de cerceamento de defesa.
X – A discussão acerca do valor atribuído à multa pecuniária em nada altera o julgamento da presente demanda, considerando-se que o interesse de agir subsistente apenas para fins de afastar a reincidência, na forma do §5º do art. 1º da Lei nº 13.494/2017, diante da desistência da parte autora quanto aos pedidos relacionados com a exigibilidade do crédito.
XI – Apelação provida em parte para afastar a determinação de conversão em renda do depósito judicial em favor do IBAMA.
(AC nº 0111889-91.2017.4.02.5101, DJ 09.06.2021) (original sem grifos).
Por conseguinte, mesmo considerando o volume alto despejado, a subsunção penal da conduta objeto do auto de infração ambiental recai exclusivamente no art. 60 da Lei nº 9.605/1998, restando plenamente afastada a hipótese do art. 54 da mesma lei, impondo a incidência do prazo prescricional de 3 (três) anos previsto no art. 109, VI, do Código Penal, por mandamento cogente do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999.
Por tudo isso, em sede de voto complementar, reiterando o primeiro, voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação para reformar a sentença, julgando procedente o pedido para reconhecer a decadência do direito de apuração e constituição do crédito não tributário relativo ao auto de infração ambiental, anulando o referido auto de infração e todos os atos dele decorrentes e afastando a multa por embargos de declaração protelatórios.
Voto divergente
Consoante relatado trata-se de julgar apelação interposta pela empresa autuada contra a sentença, integrada em sede de embargos de declaração, proferida pelo juízo de primeiro grau que, nos autos da ação anulatória nº 5021080-95.2025.4.02.5001, julgou improcedente o pedido de anulação do auto de infração ambiental, lavrado pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA.
Iniciado o julgamento na sessão híbrida de 12 de agosto do corrente ano, o Eminente Relator pediu vista de seu próprio processo, tendo em vista a controvérsia residir na definição do prazo aplicável à pretensão punitiva administrativa, à luz do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999, para aprofundar a análise da subsunção penal da conduta, ora apresentando voto complementar, reafirmando a conclusão de que o fato se enquadra exclusivamente no art. 60 da Lei nº 9.605/1998.
Assentou, em síntese, o insigne Relator que a autuação decorreu do funcionamento da plataforma em desconformidade com as normas e condicionantes do licenciamento ambiental, hipótese especificamente abrangida pelo referido dispositivo, cuja incidência afastaria, pelo princípio da especialidade, o tipo genérico do art. 54. Destacou, ainda, que os elementos técnicos do processo administrativo não demonstrariam potencialidade de dano à saúde humana, tampouco mortandade de animais ou destruição significativa da flora, tendo o próprio IBAMA qualificado como “fracas” as consequências ambientais do evento; acrescentou que a natureza não intencional da descarga igualmente fragilizaria a pretendida subsunção à modalidade dolosa qualificada do art. 54, § 2º. A partir dessas premissas, concluiu pela incidência do art. 60 da Lei nº 9.605/1998 e, por força do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999, do prazo prescricional penal correspondente, reconhecendo consumada a decadência antes da lavratura do auto de infração.
Não obstante o reforço argumentativo trazido pelo voto complementar, entendo que a moldura fática descrita no próprio Auto de Infração conduz a conclusão diversa, eis que a conduta imputada à empresa autuada não consistiu simplesmente em fazer funcionar estabelecimento potencialmente poluidor em desacordo com normas regulamentares, mas, concretamente, em efetuar a descarga de 180,93 m³ de mistura oleosa – fluido sintético de perfuração – no ambiente marinho, em desacordo com a legislação e com o autorizado no processo de licenciamento.
Tal descrição encontra correspondência mais direta com o art. 54, § 2º, V, da Lei nº 9.605/1998, que contempla especificamente a hipótese de poluição decorrente do lançamento de resíduos líquidos, óleos ou substâncias oleosas em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos. Nessa perspectiva, o princípio da especialidade, invocado no voto complementar, não conduz necessariamente ao art. 60: considerada a materialidade concreta da infração, é precisamente o art. 54, § 2º, V, que contém descrição mais específica da conduta de lançamento irregular de substância no meio ambiente.
Também não considero suficiente para afastar esse enquadramento a circunstância do evento ter ocorrido em águas profundas e distantes da costa, ou de terem sido qualificadas como “fracas” as suas consequências ambientais. O próprio procedimento administrativo reconheceu a ocorrência de impacto no ambiente marinho, embora de menor intensidade, decorrente do descarte não autorizado. Para os fins específicos do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999, não se está a formular juízo definitivo de responsabilidade penal, mas a verificar se o fato objeto da ação administrativa também constitui, em tese, ilícito penal, a fim de identificar o prazo prescricional correspondente. Não se mostra adequado, portanto, exigir, nesta ação anulatória, demonstração exauriente de todos os elementos necessários a uma eventual condenação criminal para somente então admitir a incidência do prazo previsto na lei penal.
Pela mesma razão, a referência constante do processo administrativo à natureza “não intencional” da descarga não é bastante para deslocar necessariamente o enquadramento para a modalidade culposa do art. 54, § 1º, sendo certo que essa qualificação administrativa do evento, utilizada no contexto da apuração e graduação da sanção, não equivale, por si só, à definição do elemento subjetivo para fins penais, matéria que demandaria exame próprio, bastando para a incidência do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999 a correspondência, em tese, entre o fato sancionado administrativamente e a figura penal pertinente.
De igual modo, os precedentes acrescidos no voto complementar, embora relevantes, não afastam essa conclusão. Eles reafirmam a possibilidade de responsabilização administrativa objetiva por descargas provenientes de plataformas e, em determinados contextos, a incidência do art. 60 da Lei nº 9.605/1998, mas não solucionam, de modo vinculante, a específica concorrência típica ora examinada entre o art. 60 e a figura qualificada do art. 54, § 2º, V. A definição há de ser feita a partir das particularidades do fato concreto, cujo núcleo, no presente caso, é justamente o lançamento de expressivo volume de mistura oleosa no mar em desconformidade com as normas ambientais, e não a mera operação irregular da plataforma.
Assim, para os efeitos do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/1999, a conduta objeto do auto de infração ambiental encontra correspondência no art. 54, § 2º, V, da Lei nº 9.605/1998, cuja pena máxima é de cinco anos de reclusão. Consequentemente, incide o prazo de 12 (doze) anos, previsto no art. 109, III, do Código Penal, de forma que, considerando que o fato ocorreu em 17/05/2011 e que o Auto de Infração foi lavrado em 13/10/2016, não houve transcurso do prazo para o exercício da pretensão punitiva administrativa.
Cumpre, por fim, acrescentar que, mesmo que se admitisse, apenas para argumentar, o enquadramento da conduta no art. 60 da Lei nº 9.605/1998, não se mostraria possível acolher o prazo prescricional trienal adotado pelo Eminente Relator.
Com efeito, a Instrução Normativa IBAMA nº 19, de 2 de junho de 2023, ao regulamentar o processo administrativo para apuração de infrações ambientais, estabeleceu, em seu art. 64, prazo ordinário de cinco anos para a ação punitiva da autarquia e dispôs expressamente, no § 1º, que, quando o fato também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal somente se este for superior a cinco anos. Confira-se:
“Art. 64. Prescreve em cinco anos a ação do Ibama objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia que esta tiver cessado.
§ 1º Quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição de que trata o caput reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal se superior a cinco anos ”.
Desse modo, a própria disciplina normativa interna do IBAMA afasta a utilização de prazo penal inferior ao quinquênio, razão pela qual, ainda sob a premissa adotada pelo Relator de incidência do art. 60 da Lei nº 9.605/1998, não seria juridicamente possível reduzir o prazo prescricional para três anos.
Por outro lado, acompanho o Relator quanto ao afastamento da multa prevista no art. 1.026, § 2º, do CPC, pois a oposição dos embargos de declaração não revelou caráter manifestamente protelatório, tendo a parte apontado vícios que reputava existentes na sentença.
Do exposto, DIVIRJO do Relator e voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO à apelação interposta pela empresa autuada, apenas para afastar a multa aplicada com fundamento no art. 1.026, § 2º, do CPC, mantendo, no mais, a sentença de improcedência, nos termos da fundamentação supra.
Acórdão
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, o órgão julgador do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por maioria, DAR PROVIMENTO à apelação, para reformar a sentença, julgando procedente o pedido para reconhecer a decadência do direito de apuração e constituição do crédito não tributário relativo ao auto de infração ambiental, anulando o referido auto de infração e todos os atos dele decorrentes e afastando a multa por embargos de declaração protelatórios imposta à autora, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
15 de setembro de 2026.
Perguntas frequentes
Quando a decadência do auto de infração ambiental segue o prazo da lei penal?
Sempre que o mesmo fato apurado no processo administrativo ambiental também constituir crime, em tese, o prazo migra da regra geral para o prazo penal correspondente.
A base é o art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999, que excepciona o prazo de 5 anos do caput. O prazo penal vem do art. 109 do Código Penal, calculado pela pena máxima do tipo.
No julgado do TRF-2, a conduta se enquadrou no art. 60 da Lei nº 9.605/1998, de pena máxima inferior a 1 ano, o que levou ao prazo de 3 anos e à anulação do auto de infração ambiental.
A multa ambiental cai quando o auto de infração ambiental é lavrado fora do prazo?
Cai, porque o auto de infração ambiental lavrado após o prazo decadencial é ato inválido, e a multa ambiental nasce dele.
O art. 1º da Lei nº 9.873/1999 fixa o prazo para a Administração apurar a infração e constituir o crédito não tributário. Esgotado o prazo, a pretensão punitiva se extingue.
No acórdão do TRF-2 a anulação alcançou o auto de infração ambiental e todos os atos dele decorrentes, incluindo o crédito e a cobrança, com inversão dos ônus de sucumbência contra o órgão ambiental.
Precisa existir processo criminal para usar o prazo penal no processo administrativo ambiental?
Não precisa. A incidência do prazo penal depende apenas de o fato também constituir crime em tese, e não de inquérito, denúncia ou condenação.
O STJ firmou esse entendimento no REsp nº 1.871.758/PR, invocado no acórdão, com fundamento na independência entre as esferas administrativa e penal.
No caso concreto, o acórdão ainda registrou que o próprio órgão ambiental havia comunicado ao Ministério Público a possível prática de crime ambiental, o que reforçou a correspondência entre a infração e o tipo penal.
Classe processual: Apelação Cível. Processo nº 5021080-95.2025.4.02.5001. Tribunal: TRF-2. Data de julgamento: 15/09/2026.
