A decisão que só adota o parecer como razão de decidir, sem enfrentar a defesa, é nula. Veja como alegar o vício no recurso administrativo.
Você apresentou defesa no processo administrativo, esperou meses e recebeu de volta uma decisão de três linhas: considerando o processo tal, adoto o parecer de folhas tal como razão de decidir e homologo o auto de infração. Isso é uma decisão?
Não é. A decisão que apenas adota o parecer como razão de decidir, sem enfrentar os argumentos da defesa, é nula. O art. 50 da Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, obriga a motivar os atos que impõem sanção. O §1º só autoriza a concordância com parecer anterior quando esse parecer analisou o que foi alegado.
Vejo esse tipo de decisão em quase todo processo administrativo ambiental que chega ao escritório. O texto muda pouco de um órgão para outro, e o resultado é o mesmo: a sanção é confirmada sem que nenhuma das teses levantadas na defesa tenha sido examinada.
O problema não está em usar o parecer. Está em usar o parecer como carimbo. A autoridade de primeira instância julga o processo, e julgar significa colocar o auto de infração de um lado, a defesa do outro, e dizer quem tem razão.
Quando isso não acontece, o processo administrativo vira formalidade. Se bastasse confirmar o que o agente de fiscalização escreveu, não seria preciso abrir prazo de defesa: o órgão ambiental poderia notificar o autuado direto para pagar a multa. É por isso que a decisão que aplica multa ambiental sem analisar a defesa é nula.
Motivação per relatione é a técnica pela qual a autoridade fundamenta a decisão remetendo aos fundamentos de um parecer, informação ou relatório que já está nos autos. Ela é admitida no direito brasileiro e não é, sozinha, um vício.
A previsão está no art. 50, §1º, da Lei 9.784/1999. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, nesse caso, serão parte integrante do ato.
A leitura completa do dispositivo resolve a discussão. O parecer adotado passa a ser parte integrante da decisão, então ele precisa conter aquilo que a decisão deveria conter. Se o parecer é vazio, a decisão que o adota nasce vazia.
O parecer pode ser adotado como razão de decidir quando enfrenta de forma efetiva as teses da defesa e explicita os fatos e os fundamentos jurídicos da sanção. Nessa hipótese, a remissão é legítima e a decisão administrativa está motivada.
Três requisitos precisam estar presentes ao mesmo tempo. O parecer tem que ser anterior à decisão e constar dos autos. Tem que analisar a defesa apresentada, e não apenas repetir o relato do agente de fiscalização. E tem que demonstrar a autoria e a materialidade da infração.
Falhando qualquer um deles, a remissão não supre a motivação. É comum encontrar parecer que resume a defesa em duas linhas, escreve que os argumentos não merecem acolhimento e conclui pela manutenção da multa. Resumir não é enfrentar, e foi por falta de motivação que a Justiça já declarou nulo auto de infração do IBAMA sem motivação.
Precisa enfrentar todas as teses capazes de alterar o resultado do processo. A Lei 9.784/1999 é expressa nesse ponto: o art. 38, §1º, determina que os elementos probatórios sejam considerados na motivação do relatório e da decisão.
O art. 2º, parágrafo único, inciso VII, da mesma lei exige a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. O art. 50, inciso II, impõe motivação sempre que o ato imponha ou agrave sanções, que é exatamente o que faz a decisão confirmatória do auto de infração.
Some-se a isso o art. 70, §4º, da Lei 9.605/1998, que manda apurar as infrações ambientais em processo administrativo próprio, assegurados a ampla defesa e o contraditório. Garantia de defesa sem dever de resposta não é garantia, é encenação processual. O contraditório e a ampla defesa no processo administrativo ambiental exigem decisão que responda.
Não se trata de responder linha por linha. Trata-se de dizer por que a prescrição alegada não ocorreu, por que o laudo juntado não afasta a autoria, por que a área é ou não consolidada. O silêncio sobre esses pontos é ausência de motivação, como já expliquei ao tratar da nulidade da decisão que não analisa teses de defesa.
Um cuidado de redação faz diferença no recurso. O argumento correto é que o agente de fiscalização não comprovou a infração, e não que a administração pública não comprovou. A autoridade julgadora e o agente de fiscalização ocupam posições distintas dentro do mesmo processo administrativo.
Quando a defesa escreve que a administração não provou, ela coloca o julgador no mesmo lado de quem lavrou o auto de infração. Escrever com precisão ajuda a autoridade a assumir o papel que a lei deu a ela, que é o de julgar.
A comparação abaixo separa o que a lei exige do que costuma aparecer nas decisões de primeira instância. Ela serve para identificar, na leitura do processo, se existe motivação real ou apenas confirmação do que já estava no auto de infração.
| Elemento | Decisão motivada | Decisão nula |
|---|---|---|
| Teses da defesa | Enfrenta cada argumento capaz de mudar o resultado | Não menciona os argumentos ou os resume sem responder |
| Uso do parecer | Adota parecer que analisou a defesa, nos termos do art. 50, §1º | Adota parecer que repete o relatório de fiscalização |
| Autoria e materialidade | Indica a prova que demonstra quem praticou a conduta | Presume a autoria a partir da titularidade do imóvel |
| Valor da multa | Explica o valor aplicado e as circunstâncias consideradas | Mantém o valor sem dizer por quê |
| Resultado | Decisão válida, sujeita a recurso sobre o mérito | Nulidade por ausência de motivação |
A última linha é a que interessa para a defesa. A ausência de motivação não é irregularidade menor: ela retira do autuado a possibilidade de recorrer com precisão, porque não existe como atacar fundamento que não foi escrito. Em casos assim, já se viu decisão sem motivação anular o auto de infração por inteiro.
O caminho é o recurso administrativo, e ele precisa ser construído em duas camadas. A primeira ataca a nulidade da decisão. A segunda reafirma o mérito por inteiro, para o caso de a instância superior preferir julgar o processo em vez de anular.
O prazo é curto e conta contra o autuado. Na esfera federal, o art. 127 do Decreto 6.514/2008 dá vinte dias para recorrer da decisão da autoridade julgadora. Perdido esse prazo, a discussão migra para a esfera judicial em condição pior.
O próprio IBAMA descreve as fases do processo sancionador ambiental e separa a instrução do julgamento. É na fase de julgamento que a autoridade deveria enfrentar a defesa, e é exatamente ali que o vício costuma aparecer.
O último pedido da lista também importa. Sem ele, a autoridade superior tende a tratar o vício como resolvido pela própria análise do recurso, e o autuado perde uma instância de julgamento. Reuni outras hipóteses de invalidação nas teses de nulidade para auto de infração e processo administrativo ambiental.
Alguns erros aparecem com frequência e enfraquecem um recurso que teria chance de ser acolhido.
O recurso administrativo também prepara a fase judicial. Tudo o que ficar registrado ali serve depois na ação anulatória ou nos embargos à execução fiscal, com a vantagem de mostrar ao juiz que a nulidade foi apontada no momento certo, e não inventada depois da inscrição em dívida ativa.
Motivação per relatione é a fundamentação por remissão: a autoridade decide declarando concordância com os fundamentos de um parecer, informação ou relatório anterior, que passa a integrar o ato. O art. 50, §1º, da Lei 9.784/1999 admite essa técnica de forma expressa.
A validade depende do conteúdo do documento adotado. Se o parecer enfrentou as teses da defesa, a decisão administrativa está motivada. Se o parecer apenas repetiu o auto de infração, a remissão não cria motivação onde ela não existe, e a nulidade pode ser alegada em recurso.
Pode, desde que o parecer analise a defesa em profundidade. A adoção do parecer é legítima quando ele examina a autoria, a materialidade e os argumentos apresentados pelo autuado. Não é legítima quando funciona como atalho para confirmar o auto de infração.
A diferença é verificável na leitura: basta confrontar as teses da defesa com o texto do parecer e checar quantas receberam resposta. Nenhuma resposta significa decisão administrativa não fundamentada, e o recurso deve apontar exatamente quais pontos foram ignorados, com indicação das folhas.
Gera nulidade, porque atinge a garantia da ampla defesa. O art. 70, §4º, da Lei 9.605/1998 exige processo administrativo próprio, com contraditório e ampla defesa, para apurar infração ambiental. Direito de defesa sem dever de resposta esvazia a garantia.
A consequência prática é o retorno dos autos para novo julgamento, com decisão que enfrente os argumentos. Em alguns casos, quando a nulidade se soma à prescrição ou à falta de prova da autoria, o resultado é o cancelamento da multa e do processo administrativo inteiro.
Pode, e é discussão frequente nos embargos à execução fiscal. O vício de motivação atinge o ato que constituiu o crédito, e a certidão de dívida ativa carrega esse defeito de origem.
A estratégia mais segura, ainda assim, é alegar a nulidade já no recurso administrativo. Quem levanta o vício no momento certo chega ao Judiciário com o processo administrativo demonstrando que o órgão ambiental foi avisado e não corrigiu. Quem só alega depois enfrenta o argumento de que a irregularidade não causou prejuízo à defesa.
O recurso contra decisão administrativa não fundamentada exige leitura técnica do processo inteiro, e não apenas da decisão. É preciso confrontar defesa, parecer e decisão, medir o que ficou sem resposta e escolher a ordem das teses.
Um advogado especializado em direito ambiental sabe onde o vício costuma estar e como preservar a discussão para a fase judicial. Também é ele quem avalia se convém pedir apenas a anulação ou combinar nulidade com prescrição, com base no alcance da norma ambiental mais benéfica no processo administrativo pendente.
A decisão de primeira instância que só adota o parecer como razão de decidir não julga o processo, apenas confirma o auto de infração. Essa confirmação sem análise é decisão administrativa não fundamentada e abre espaço para a nulidade.
Se você recebeu uma decisão assim, o trabalho começa pela comparação entre a defesa apresentada e o texto do parecer adotado. É nessa comparação que aparece o que ficou sem resposta, e é isso que sustenta o recurso.
Cada processo tem particularidades, e a orientação depende do que está nos autos. A leitura completa do processo administrativo, feita por quem trabalha com a matéria, indica se a nulidade é o melhor caminho ou se convém combiná-la com outras teses antes do fim do prazo.
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