Dois órgãos ambientais não podem punir o mesmo fato. Prevalece o auto de infração do órgão licenciador, pelo artigo 17 da LC 140/2011.
Dois órgãos ambientais podem multar pelo mesmo fato? A pergunta aparece toda vez que o produtor rural recebe uma segunda notificação, de outro órgão, descrevendo exatamente o desmatamento, a queimada ou a intervenção que ele já tinha sido autuado por praticar.
A resposta é não. A atribuição de fiscalizar é comum a União, Estados e Municípios, mas punir duas vezes o mesmo fato configura bis in idem. A Lei Complementar 140/2011 resolve o conflito no artigo 17, que faz prevalecer o auto de infração lavrado pelo órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização.
Vejo esse cenário com frequência em casos de supressão de vegetação. Uma equipe estadual passa pela propriedade, lavra o auto de infração e aplica multa. Meses depois chega a autuação federal, ou a municipal, sobre a mesma área e a mesma conduta.
O produtor então se vê com dois processos administrativos correndo em paralelo, dois valores para pagar e dois embargos incidindo sobre o mesmo talhão. Não raro, os valores são muito diferentes entre si, o que agrava a sensação de arbitrariedade.
Esse é um dos primeiros pontos que verifico quando recebo um auto de infração para análise: quem lavrou, e se tinha atribuição para lavrar. A verificação de competência vem antes de qualquer discussão sobre o mérito da autuação.
Todos os entes têm. A atribuição de fiscalização ambiental é comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e a Lei Complementar 140/2011 confirma isso expressamente no parágrafo 3º do artigo 17.
Os artigos 7º, 8º e 9º da mesma lei distribuem as ações administrativas de cada ente. O artigo 7º trata da União, o artigo 8º dos Estados e o artigo 9º dos Municípios, e neles está a chave para identificar quem licencia cada tipo de atividade.
Portanto, o IBAMA pode fiscalizar atividade licenciada pelo Estado, e o órgão estadual pode fiscalizar atividade licenciada pelo Município. O que nenhum deles pode fazer é sancionar o mesmo fato duas vezes, cumulativamente, sem que um dos autos de infração seja afastado.
Caracteriza-se o bis in idem quando o mesmo sujeito é punido mais de uma vez pelo mesmo fato, com o mesmo fundamento. Não basta que os dois autos de infração mencionem a propriedade: é preciso que descrevam a mesma conduta, no mesmo local e no mesmo período.
Essa identidade precisa ser demonstrada com documentos. Comparo as datas da vistoria, as coordenadas quando existirem, a área em hectares apontada em cada auto de infração e a tipificação escolhida por cada órgão.
Se os dois descrevem a supressão dos mesmos hectares, o fato é um só, ainda que os enquadramentos legais estejam redigidos de forma diferente. O portal já tratou desse tema no texto sobre violação ao princípio do non bis in idem na anulação de auto de infração ambiental.
Prevalece o auto de infração lavrado pelo órgão que detém a atribuição de licenciar ou autorizar a atividade. É o que diz o parágrafo 3º do artigo 17 da Lei Complementar 140/2011, ao ressalvar a fiscalização comum e fixar a prevalência do órgão licenciador.
A consequência prática é direta. Identificado quem licencia a atividade, o auto de infração do outro órgão perde sustentação e deve ser anulado, seja no próprio processo administrativo, seja em ação anulatória.
A tabela abaixo mostra como essa regra opera nas combinações mais comuns que aparecem no escritório. Ela pressupõe que os dois autos de infração descrevem o mesmo fato, e não fatos distintos ocorridos na mesma propriedade.
| Situação | Órgão licenciador | Auto de infração que prevalece |
|---|---|---|
| Atividade licenciada pelo órgão estadual, autuada por ele e pelo IBAMA | Estado | O estadual, e o federal deve ser anulado |
| Empreendimento licenciado pelo IBAMA, autuado por ele e pelo Estado | União | O federal, e o estadual deve ser anulado |
| Impacto local licenciado pelo Município, autuado por ele e pelo Estado | Município | O municipal, e o estadual deve ser anulado |
| Área sem licenciamento, autuada por dois órgãos | Definido pela atividade nos artigos 7º, 8º e 9º | O do ente que teria a atribuição de licenciar |
| Autuações sobre condutas e períodos distintos na mesma área | Irrelevante | Nenhum, porque não há identidade de fato |
A última linha merece atenção. Duas autuações sobre a mesma propriedade nem sempre significam bis in idem, e sustentar a tese sem identidade de fato enfraquece a defesa inteira.
Já vi caso em que os órgãos combinaram entre si qual auto de infração seria anulado, escolhendo manter aquele cuja multa era mais alta. Essa inversão do critério legal é aproveitável pela defesa, porque a lei não autoriza escolher por valor.
Pode, e essa distinção é importante para não exagerar a tese. A Lei Complementar 140/2011 não retirou de ninguém o poder de fiscalizar, e o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ação direta que questionou a lei, confirmou a atribuição comum de fiscalização.
O que a lei organiza é a sanção, não a vigilância. Qualquer ente que constate degradação em curso deve determinar medidas para evitá-la, fazê-la cessar ou mitigá-la, comunicando o órgão competente, conforme o parágrafo 2º do artigo 17.
Um advogado especializado em direito ambiental precisa separar essas duas coisas na petição. Sustentar que o órgão não podia sequer aparecer na propriedade é argumento perdido, e o material do Direito Ambiental na Prática sobre competência fiscalizatória na infração ambiental segundo a Lei Complementar 140 desenvolve esse recorte.
O caminho começa no processo administrativo e pode seguir para o Judiciário. A ordem abaixo é a que costumo usar, porque cada etapa produz a prova que a etapa seguinte vai precisar.
Esse desfecho já apareceu em casos concretos noticiados nos Informes do escritório, como o julgado que registrou multa ambiental do IBAMA anulada por bis in idem e a hipótese mais grave de três autuações pelo mesmo fato.
O erro mais comum é pagar a multa menor achando que isso encerra o assunto. O pagamento reconhece a infração e enfraquece a alegação de bis in idem no outro processo administrativo, além de não impedir a cobrança paralela.
O segundo erro é deixar o prazo de defesa correr em um dos processos administrativos enquanto se discute o outro. Cada processo tem prazo próprio, e a revelia em um deles cria título executivo que precisará ser combatido depois, na execução fiscal.
O terceiro erro é confundir sanção com dever de licenciar. A autuação por órgão sem atribuição não regulariza a atividade nem dispensa a licença, como mostra o conteúdo do FONADAM sobre impacto ambiental licenciado que não autoriza autuação.
Apresente defesa nos dois processos administrativos dentro do prazo de cada um, sem deixar nenhum correr à revelia. Na defesa dirigida ao órgão que não licencia a atividade, sustente o bis in idem e peça a anulação com base no artigo 17 da Lei Complementar 140/2011.
Reúna antes os dois autos de infração completos e compare data, local, área e conduta descrita. Sem essa comparação documentada, o órgão julgador tende a tratar as autuações como fatos distintos e a manter as duas multas em cobrança.
O artigo 17 atribui ao órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização a competência para lavrar auto de infração e instaurar o processo administrativo sobre a atividade licenciada. O parágrafo 3º ressalva que isso não impede a fiscalização pelos demais entes.
O mesmo parágrafo, porém, estabelece a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão que detém a atribuição de licenciar. Fiscalizar todos podem, mas a sanção que subsiste é a do órgão licenciador, e é essa distinção que sustenta o pedido de anulação da autuação concorrente.
Aplica-se o critério da atividade, e não o do licenciamento existente. Os artigos 7º, 8º e 9º da Lei Complementar 140/2011 definem quais atividades cada ente licencia, considerando localização, porte, potencial poluidor e natureza do empreendimento.
Identificado o ente que teria a atribuição de licenciar aquela atividade naquele local, é o auto de infração dele que prevalece. Atividade em unidade de conservação federal ou em terra indígena, por exemplo, atrai a atuação da União, enquanto o impacto de âmbito local costuma atrair o Município.
Não apaga. A anulação do auto de infração concorrente atinge a sanção administrativa aplicada por aquele órgão, ou seja, a multa, o embargo e as demais penalidades daquele processo administrativo específico.
A obrigação de reparar o dano é de natureza civil e segue caminho próprio, geralmente por ação civil pública ou termo de ajustamento de conduta. Também permanece o auto de infração do órgão licenciador, que continuará sendo julgado. Por isso a defesa contra a autuação concorrente costuma vir acompanhada da discussão de mérito do processo que subsiste.
Não. A configuração exige identidade de fato, ou seja, mesma conduta, mesmo local e mesmo período. Uma propriedade pode ter uma autuação por supressão de vegetação em determinada área e outra, legítima, por uso do fogo em área diversa ou em data diferente.
Nesses casos, cada auto de infração tem objeto próprio e ambos podem subsistir. Alegar bis in idem sem essa identidade compromete a credibilidade da defesa como um todo, inclusive dos argumentos de mérito que viriam depois. A comparação documental precisa ser feita antes de escolher a tese.
Depende do risco de execução e do tempo de tramitação do processo administrativo naquele órgão. A discussão de competência é matéria de direito e tem prova documental pronta, o que torna a ação anulatória mais rápida que a média dos processos ambientais.
Por outro lado, o recurso administrativo é gratuito e suspende a exigibilidade da multa até a decisão final. Costumo avaliar as duas vias em conjunto, considerando se já houve inscrição em dívida ativa e se o embargo está impedindo a atividade produtiva da propriedade.
Dois órgãos ambientais não podem punir o mesmo fato. Podem fiscalizar, porque a atribuição é comum, mas a sanção que subsiste é a do órgão que licencia a atividade, conforme o artigo 17 da Lei Complementar 140/2011.
A verificação é simples e precisa ser feita cedo. Identifique quem licencia a atividade, consultando inclusive as informações oficiais sobre o licenciamento ambiental federal, e compare os dois autos de infração linha por linha.
Havendo identidade de fato e autuação por órgão sem atribuição, existe fundamento para anular. Se quiser entender melhor como o sistema de competências foi montado, o portal já publicou um panorama sobre o histórico do direito ambiental, o SISNAMA e as competências, útil como leitura de apoio antes de montar a defesa.
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