Se a exigência de licença vem de lei estadual ou municipal, não há crime do art. 60. O que é norma penal em branco e como usar essa tese na defesa.
O art. 60 da Lei 9.605/1998 é norma penal em branco, e nem o estado nem o município têm competência para legislar sobre direito penal. Sobra, no máximo, infração administrativa.
Justamente por isso, o erro que mais aparece na defesa de quem responde por funcionar sem licença ambiental é discutir se a atividade polui, quando na verdade, a pergunta é outra: qual norma diz que aquela atividade precisa de licença, e quem editou essa norma?
Se a exigência de licença vem apenas de lei estadual ou municipal, e a atividade não consta do rol federal de empreendimentos sujeitos ao licenciamento, não há crime. Calma que explicarei melhor a seguir.
Não. O município pode exigir licença para atividades de interesse local, e essa exigência produz efeitos no campo administrativo. O que ele não pode é transformar o descumprimento de uma regra local em crime ambiental, porque a competência para legislar sobre direito penal é privativa da União, pelo art. 22, I, da Constituição.
A confusão nasce do próprio tipo penal. O art. 60 da Lei 9.605/1998 pune construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores sem licença dos órgãos ambientais competentes, mas não diz quais são esses estabelecimentos. A definição vem de fora do tipo.
Quando a acusação preenche esse espaço com uma lista estadual ou com um código de posturas municipal, o resultado é um crime que existe em um município e não existe no vizinho. Isso é exatamente o que a reserva de lei federal em matéria penal proíbe.
Vejo esse desenho com frequência em denúncias contra oficinas mecânicas, serralherias, pequenas unidades de beneficiamento e depósitos de material de construção. Há jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que reformou sentença condenatória nesse cenário e reconheceu a atipicidade da conduta.
Norma penal em branco é o tipo penal que descreve a conduta mas depende de outra norma para dizer o que é proibido em concreto. A maior parte dos crimes ambientais funciona como norma penal em branco, e é por isso que a leitura isolada da Lei 9.605/1998 nunca basta.
Alguns exemplos tornam a ideia concreta. Para saber o que é área de preservação permanente, o intérprete vai ao art. 4º do Código Florestal. Para saber o que é espécie ameaçada, vai à lista oficial. Para saber o que é atividade potencialmente poluidora sujeita a licenciamento, vai à norma federal que fixa esse rol.
A consequência prática é direta: a norma que completa o tipo penal precisa ter estatura compatível com a matéria penal. Norma complementar federal completa o tipo. Norma local não completa, porque ampliar o alcance do crime é, na prática, criar crime.
É uma distinção simples e que muda o rumo do processo.
No campo administrativo, pode precisar: estados e municípios exigem licença para atividades que não estão na Resolução 237 do CONAMA, e essa exigência pode gerar auto de infração e multa. No campo penal, a ausência da atividade no rol federal é o núcleo da tese de atipicidade, e é essa a tese que eu defendo.
O argumento é de competência, não de conveniência. Se apenas o órgão federal colegiado define o que é atividade potencialmente poluidora para efeito de licenciamento, a ampliação feita por norma estadual ou municipal vale para o licenciamento, e não para o tipo penal.
A objeção existe e precisa ser enfrentada de saída. Parte dos órgãos ambientais e parte da jurisprudência tratam o anexo daquela resolução como lista exemplificativa. A resposta da defesa é que lista exemplificativa até serve para o licenciamento, mas não serve para completar tipo penal, porque no direito penal a descrição tem que ser fechada.
Há ainda um ponto de data que muda o caso. O marco do licenciamento mudou com a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, e a defesa precisa verificar qual norma estava em vigor na data do fato, e não a norma vigente no dia da denúncia.
A verificação começa pelo documento. Leia a denúncia e o auto de infração que a originou e localize a norma citada para afirmar que a atividade precisava de licença. Em muitos casos essa norma aparece apenas no relatório de fiscalização, e não na peça acusatória.
Quando a acusação não indica qual norma completa o tipo, existe outro problema, além da competência. A defesa pode sustentar a inépcia da peça, porque o acusado não tem como se defender de uma proibição que ninguém nomeou. O material do curso sobre norma penal em branco no crime ambiental desenvolve esse encadeamento.
Depois disso, peça o procedimento de licenciamento ao órgão ambiental e confira a fundamentação usada para enquadrar a atividade. Esse documento costuma revelar que o enquadramento veio de norma local, o que é o dado que sustenta a tese.
Vale acompanhar também o desfecho administrativo do mesmo fato. Em um caso julgado, o auto de infração por obra sem licença foi anulado por vício, e a decisão administrativa passou a servir de argumento na esfera criminal.
A tese tem alcance definido e não resolve todo processo. Ela ataca o crime do art. 60 da Lei 9.605/1998 quando a exigência de licença tem origem local. Não ataca crimes que independem de licenciamento, como poluição com resultado comprovado, desmatamento em área protegida ou uso irregular de fogo.
Também não alcança a esfera administrativa. Reconhecida a atipicidade penal, a multa pode continuar de pé, porque o poder de polícia ambiental de estados e municípios é legítimo dentro das respectivas competências. Quem confunde as esferas perde tempo com o argumento errado.
Outro limite aparece quando a atividade está no rol federal, mas o empreendedor obteve a licença depois da autuação. Esse é outro caminho de defesa, tratado no artigo sobre licença obtida antes da denúncia e atipicidade, e não se confunde com o argumento de competência legislativa.
Um advogado especializado em direito ambiental testa os limites da tese antes de sustentá-la, porque tese aplicada fora do seu campo enfraquece as demais.
A defesa tem 2 caminhos simultâneos. Um deles é a inépcia da denúncia, porque a descrição do fato fica incompleta e o acusado não consegue exercer o contraditório sobre uma proibição que não foi nomeada.
O outro é a atipicidade, se a norma aparecer depois no processo e for de origem estadual ou municipal. Na prática, o pedido é feito em ordem: rejeição da denúncia e, subsidiariamente, absolvição por atipicidade da conduta. Peça também a juntada do procedimento administrativo de origem, porque é nele que o enquadramento costuma estar escrito de forma expressa.
Não automaticamente. A absolvição por atipicidade penal não anula, por si só, o auto de infração, porque as esferas são independentes e o fundamento da multa pode ser uma norma local válida no campo administrativo.
A absolvição criminal só repercute na esfera administrativa quando reconhece que o fato não existiu ou que o acusado não foi o autor. Por isso a defesa administrativa precisa ter fundamento próprio, com foco no vício do enquadramento, na motivação do ato de autuação e na diferença entre impacto licenciado e dano.
Depende da atividade e da norma aplicável no local. Boa parte das atividades agropecuárias não está sujeita ao licenciamento pelo rol federal, e muitas são tratadas por autorização ou por cadastro.
O produtor autuado deve reunir a documentação do imóvel e o histórico de exigências do órgão ambiental estadual antes de discutir o mérito. A página de fiscalização e proteção ambiental do IBAMA ajuda a entender o desenho da fiscalização federal, mas a exigência concreta de licença precisa ser localizada norma por norma.
Serve em parte. Se a ampliação exigia nova licença por norma federal, o argumento de competência não se aplica, porque a fonte da exigência é federal. Se a ampliação só era licenciável por norma estadual ou municipal, a discussão de atipicidade volta a fazer sentido.
A verificação é sempre a mesma: identificar o ato normativo que fundamenta a exigência, conferir quem o editou e checar a vigência na data do fato. O texto da Lei 9.605/1998 no Planalto mostra que o tipo do art. 60 depende integralmente dessa norma externa.
A distinção que fica é entre exigir licença e criar crime. Estado e município exigem licença dentro das suas competências administrativas, mas apenas a União define, em norma federal, o conteúdo que completa o tipo penal do art. 60 da Lei 9.605/1998.
O que decide o caso na prática é a identificação da norma usada pela acusação. Enquanto a defesa discute se a atividade polui, o processo caminha. Quando a defesa mostra que a exigência de licença nasceu de norma local, a discussão muda de lugar e passa a ser de legalidade penal.
Quem foi denunciado deve reunir o auto de infração, o relatório de fiscalização, a íntegra do procedimento administrativo e a norma citada pelo órgão ambiental, com a indicação da data de publicação e de vigência.
Com esse material em mãos, um advogado especializado em direito ambiental consegue avaliar, logo no início do processo, se o caminho é a rejeição da denúncia, a absolvição por atipicidade ou a defesa pelo mérito.
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