A lavratura do auto de infração não é ato de instrução do processo. Se não apura o fato, não interrompe a prescrição pelo art. 22, II, do Decreto 6.514.
A lavratura do auto de infração ambiental não é ato de apuração do fato e não interrompe a prescrição, porque o auto de infração é peça de acusação. Se essa premissa estiver correta, o ato de lavrar não se encaixa na hipótese de interrupção da prescrição do art. 22, inciso II, do Decreto 6.514/2008.
A interrupção da prescrição só ocorre nas hipóteses que a lei prevê, e o Decreto 6.514/2008 define, no parágrafo único do art. 22, que ato inequívoco da administração é aquele que implique instrução do processo. Instrução é produção e colheita de prova. O auto de infração ambiental não colhe prova: ele imputa uma conduta e instaura o processo.
A consequência alcança boa parte do que se repete sobre contagem de prazo em processo administrativo ambiental.
Apresento esta tese como tese em construção, não como tese pronta. Ela ainda não tem precedente consolidado, e este artigo mostra o fundamento dela e também onde ela pode ser atacada.
E se algum advogado ambiental preteder se debulçar sobre o tema em uma tese de mestrado ou doutorado, estarei à disposição para auxiliar.
Pela literalidade do art. 22 do Decreto 6.514/2008, o que interrompe a prescrição é o recebimento do auto de infração ou a cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital. O inciso I do dispositivo fala em recebimento e cientificação. Ele não fala em lavratura.
A diferença entre os dois momentos não é teórica. Atendo processos em que o auto de infração foi lavrado numa data e o autuado só tomou ciência meses ou anos depois, às vezes por edital, depois de tentativas frustradas de notificação pelo correio.
Nesses casos, a data que interrompe a contagem dos cinco anos do art. 21 do Decreto 6.514/2008 é a da ciência, não a da assinatura do agente de fiscalização. Quando o intervalo entre lavrar e cientificar ultrapassa o que resta do prazo, a pretensão punitiva já estava extinta quando o processo chegou ao autuado.
O inciso II do art. 22 é o caminho pelo qual a lavratura costuma ser enquadrada como causa de interrupção. É esse caminho que a tese aqui defendida fecha, e ela o faz com o texto do próprio decreto.
Ato de instrução é o ato destinado a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão. A definição não é doutrinária: está no art. 29 da Lei 9.784/1999, que rege o processo administrativo federal e se aplica ao processo ambiental naquilo que a norma específica não regula.
O art. 15 do Código de Processo Civil completa o quadro ao determinar que, na ausência de normas que regulem processos administrativos, as disposições do Código se aplicam supletiva e subsidiariamente. E no processo civil instrução tem sentido preciso: é a fase de produção e colheita da prova.
No processo administrativo ambiental, são atos de instrução a vistoria técnica determinada pela autoridade julgadora, o laudo pericial, o relatório de fiscalização complementar, a análise de imagem de satélite datada e a juntada de documento requisitado dentro do processo já instaurado.
Não são atos de instrução o despacho de mero expediente, o encaminhamento interno entre setores, a remessa para parecer e o próprio parecer. Já tratei desse ponto no artigo sobre o parecer que não interrompe a prescrição no processo administrativo ambiental.
O mesmo raciocínio aparece no informe sobre a tramitação burocrática que não interrompe a prescrição da multa e no caso em que se decidiu que despachos não interrompem a prescrição de multa do IBAMA.
A fase de instrução do processo administrativo ambiental tem lugar próprio e momento próprio, como descrevi no artigo sobre defesa e instrução nas fases do processo administrativo. Ela vem depois da acusação, nunca antes.
O auto de infração ambiental exerce, no processo administrativo, a mesma função que a denúncia exerce na ação penal: formula a imputação, delimita o fato atribuído ao acusado e provoca a instauração do processo. Nenhum dos dois produz prova.
O Superior Tribunal de Justiça separa esses momentos com clareza no processo penal. Na fase de recebimento da denúncia, o juiz verifica a regularidade formal da acusação e a existência de justa causa, sem exame aprofundado das provas, e as questões que dependem de dilação probatória ficam para a instrução.
O mesmo tribunal fixou, no julgamento do recurso repetitivo do tema 1.114, a tese de que o interrogatório do réu é o último ato da instrução criminal. Essa afirmação só faz sentido porque a instrução é fase posterior e distinta da acusação.
A ordem dos atos está no art. 400 do Código de Processo Penal: declarações do ofendido, inquirição das testemunhas arroladas pela acusação e pela defesa, esclarecimentos dos peritos, acareações, reconhecimentos e, por fim, o interrogatório do acusado.
Colocadas lado a lado, as duas estruturas revelam a mesma sequência.
| Momento | Função | Produz prova? |
|---|---|---|
| Denúncia e auto de infração ambiental | Formulam a acusação e delimitam o fato imputado | Não |
| Recebimento da denúncia e ciência do autuado | Instauram formalmente o processo e abrem o prazo de defesa | Não |
| Instrução | Produz e colhe a prova sob contraditório | Sim |
| Sentença e decisão administrativa | Valoram a prova produzida e decidem a acusação | Não |
A leitura da tabela mostra onde a prova entra: só na terceira linha. Denúncia e auto de infração ambiental ocupam a primeira, e o recebimento da denúncia e a ciência do autuado ocupam a segunda, que é justamente a hipótese do inciso I do art. 22 do Decreto 6.514/2008.
Os dois exigem. A denúncia precisa descrever conduta dolosa ou culposa tipificada, e o auto de infração ambiental precisa apontar ação ou omissão do autuado, na definição do art. 70 da Lei 9.605/1998, com a culpa que a responsabilidade administrativa ambiental reclama.
Essa simetria reforça a tese. Quem acusa carrega o ônus de demonstrar o elemento subjetivo, e a demonstração se faz na instrução, não na peça que acusa. Tratei do tema no artigo sobre a responsabilidade administrativa por infração ambiental de natureza subjetiva.
A doutrina administrativista dá nome a essa separação ao distinguir a multa-acusação da multa-pena. A multa indicada pelo agente de fiscalização no auto de infração ambiental é acusação. A multa que nasce da decisão da autoridade julgadora, depois da defesa e da instrução, é pena.
Se a multa do auto de infração é acusação, o ato que a veicula acusa e não apura. E ato que não apura não preenche o requisito do inciso II do art. 22 do Decreto 6.514/2008, cuja definição legal exige instrução do processo.
Pela mesma tese, não interrompe. Aqui reviso publicamente algo que eu vinha sustentando em aula: a notificação expedida antes da lavratura, pedindo a licença ambiental ou o documento que comprove a regularidade, seria ato de apuração do fato.
O problema é de sequência. A notificação prévia é anterior ao processo administrativo, e não existe instrução de um processo que ainda não foi instaurado. Falta a ela o objeto que a definição legal exige.
Reconheço o contraponto, e ele é bom. A notificação prévia averigua dados, e averiguar dados é exatamente o verbo do art. 29 da Lei 9.784/1999. Quem sustentar essa leitura dirá que a apuração começa antes do processo e que a definição do decreto alcança atos preparatórios.
A resposta que ofereço é a interpretação restritiva das causas de interrupção. Interrupção de prazo prescricional zera a contagem contra o administrado e por isso tem hipóteses taxativas, sem espaço para ampliação por analogia, como se lê no estudo sobre prescrição no auto de infração ambiental.
O primeiro limite é o mais importante, e quem alegar a tese sem ele será surpreendido. A tese não sustenta que o auto de infração ambiental seja irrelevante para a prescrição: o inciso I do art. 22 continua interrompendo pela ciência do autuado. O efeito prático é deslocar a data, não eliminar a interrupção.
Vale a mesma advertência quanto ao alcance do argumento: a prescrição discutida aqui atinge a pretensão punitiva, e não a obrigação de reparar o dano, distinção examinada pelo Fórum Nacional de Direito Ambiental ao tratar da imprescritibilidade do dano ambiental que não alcança a esfera administrativa sancionadora.
O segundo limite está na esfera federal. A Lei 9.873/1999 lista, no art. 2º, a notificação ou citação do acusado, o ato inequívoco que importe apuração do fato e a decisão condenatória recorrível, mas não traz a definição restritiva que o decreto traz. Sem o parágrafo único definidor, o argumento depende de interpretação sistemática e fica mais estreito.
O terceiro limite é a objeção de que o auto de infração ambiental documenta a constatação do agente de fiscalização e, por isso, seria também prova. Respondo que o documento vale como elemento de convicção, e isso não converte o ato de acusar em ato de instruir. A denúncia também vem acompanhada de elementos informativos e continua fora da instrução.
O terreno mais fértil da tese são as leis estaduais que reproduzem o parágrafo único do art. 22 do Decreto 6.514/2008 e depois contam a prescrição da lavratura do auto de infração ambiental. Nesses casos, a contradição está dentro da mesma norma, e a defesa apenas a aponta.
O art. 22 do Decreto 6.514/2008 prevê três hipóteses: o recebimento do auto de infração ou a cientificação do infrator por qualquer meio, inclusive por edital; qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e a decisão condenatória recorrível.
O parágrafo único restringe a segunda hipótese aos atos que impliquem instrução do processo. Por isso despacho de encaminhamento, parecer e movimentação interna não interrompem a contagem, tema que detalhei no artigo sobre os atos que interrompem a prescrição no auto de infração ambiental.
A lavratura é o momento em que o agente de fiscalização assina o documento e formaliza a acusação. A ciência é o momento em que o autuado toma conhecimento dela, por entrega pessoal, aviso de recebimento ou edital, e a partir dele começa a correr o prazo de defesa.
As duas datas costumam estar separadas por semanas, meses ou anos. Para a tese defendida neste artigo, é a segunda data que interrompe a prescrição, com base no inciso I do art. 22 do Decreto 6.514/2008.
Não é que prescreva mais rápido: o marco de interrupção passa a ser outro. Em vez de a contagem zerar na lavratura, ela zera na ciência do autuado ou no primeiro ato real de instrução do processo, o que costuma ocorrer depois.
O ganho prático aparece nos processos antigos, em que a administração lavrou o auto de infração ambiental perto do fim dos cinco anos do art. 21 e só notificou o autuado tempos depois. A diferença de meses decide o caso.
Não há precedente consolidado sobre a definição de ato de instrução aplicada à lavratura do auto de infração ambiental. A jurisprudência citada aqui é do processo penal e serve por analogia conceitual, ao separar a peça que acusa da fase que produz prova.
Por isso trato o argumento como tese em construção. Ele se sustenta no texto do decreto, no art. 29 da Lei 9.784/1999 e no art. 15 do Código de Processo Civil, e precisa ser alegado com o fundamento inteiro, não como afirmação solta.
A distinção que fica é entre acusar e apurar. Acusar é descrever o fato e atribuí-lo a alguém. Apurar é produzir e colher a prova desse fato dentro do processo. O Decreto 6.514/2008 só deu efeito interruptivo ao segundo verbo quando tratou do ato inequívoco da administração.
O que decide o caso na prática é a linha do tempo. Separe a data do fato, a data da lavratura, a data da ciência do autuado e a data de cada ato praticado depois, classificando cada um deles como acusação, expediente ou instrução. É essa planilha simples que revela se os cinco anos do art. 21 se esgotaram.
Reúna a cópia integral do processo administrativo, o comprovante de recebimento da notificação, a publicação do edital quando houver e a certidão de movimentação do processo. Sem esses documentos, a tese não sai do plano da argumentação.
Quem for sustentar este argumento deve fazê-lo com o auxílio de um advogado especializado em direito ambiental, alegando ao mesmo tempo a tese principal da prescrição pela contagem tradicional e esta, de forma subsidiária. Tese em construção se apresenta somada às consolidadas, nunca no lugar delas.
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