Vício de motivação no processo administrativo ambiental

Cada tese levantada na defesa administrativa precisa ser enfrentada individualmente pela autoridade julgadora. Tese que fica sem resposta produz vício de motivação, e o vício de motivação no processo administrativo ambiental anula a decisão e, junto com ela, o auto de infração.

O fundamento está no art. 50 da Lei 9.784/1999, que obriga a motivar o ato administrativo que nega, limita ou afeta direitos. Se o autuado apresentou 3 teses e a decisão responde a 1, as outras 2 seguem sem apreciação, e cada uma delas poderia, sozinha, derrubar a autuação.

Atendo produtores rurais e empresas que protocolaram defesa escrita com prescrição, ausência de nexo causal e erro de tipificação, e receberam de volta um parecer de 2 páginas afirmando que o autuado não contestou o fato. Havia defesa nos autos. O parecer não disse quais argumentos foram levantados nem por que não se aplicavam.

É uma das teses mais subaproveitadas da defesa ambiental, e também uma das mais simples de demonstrar, porque o defeito está escrito na própria decisão.

A decisão do órgão ambiental precisa responder a todos os argumentos da defesa?

Precisa. A autoridade julgadora tem que enfrentar cada tese de defesa, uma a uma, e dizer por que acolhe ou rejeita cada uma delas. Decisão que confirma a multa ambiental sem discutir os argumentos apresentados não cumpre a exigência de motivação.

Levo para o processo administrativo a mesma lógica dos recursos especial e extraordinário. Quando o recorrente deixa de impugnar um capítulo do acórdão, o recurso não é conhecido naquele ponto, porque o capítulo intacto sustentaria a decisão por si só. O espelho dessa lógica vale contra a administração: a autoridade julgadora também precisa impugnar cada capítulo da defesa.

A razão é a mesma nos 2 lados. Uma tese isolada pode bastar para anular o auto de infração. Reconhecida a prescrição, o mérito da autuação deixa de importar. Reconhecida a ausência de nexo causal entre a conduta do autuado e o dano, a tipificação deixa de importar.

No âmbito estadual e municipal a Lei 9.784/1999 não se aplica de forma direta, porque ela rege o processo administrativo federal.

A exigência de motivação continua. Ela vem do art. 37 da Constituição Federal, das constituições e das leis estaduais de processo administrativo, e do próprio Decreto 6.514/2008 quando o órgão ambiental estadual o utiliza para tipificar a infração e fixar a multa.

Esse mesmo defeito aparece na origem, quando a falta de fundamento está no documento que inaugura a acusação. Tratei dele no artigo sobre vício de motivação no auto de infração ambiental.

O que é vício de motivação na decisão do processo administrativo ambiental?

Vício de motivação é o defeito do ato que decide sem expor os fatos e os fundamentos jurídicos da conclusão. No processo administrativo ambiental ele aparece de 2 formas: a decisão que não diz por que aplicou aquela sanção e a decisão que não diz por que rejeitou a defesa.

O art. 50 da Lei 9.784/1999 relaciona as hipóteses em que a motivação é obrigatória, e entre elas está o ato que nega, limita ou afeta direitos ou interesses. Decisão que confirma multa ambiental, mantém apreensão e preserva embargo afeta direito de forma evidente, então a motivação não é cortesia do julgador.

O § 1º do mesmo art. 50 exige motivação explícita, clara e congruente. Congruente significa compatível com o que está nos autos. Decisão que afirma que o autuado não contestou o fato, havendo defesa protocolada com 3 teses, é incongruente com o próprio processo administrativo, e essa incongruência é demonstrável por simples comparação de documentos.

O dado concreto que uso nessa comparação é a data de protocolo da defesa. Com o número de protocolo, a data e o resumo das teses de um lado, e o texto da decisão do outro, o vício fica documentado sem necessidade de prova técnica.

O aprofundamento doutrinário sobre vício de motivação no auto de infração ambiental ajuda a estruturar esse argumento com precisão técnica.

Como advogado especializado em direito ambiental, trato esse ponto como questão de ordem pública, e não como preciosismo formal.

O que é motivação per relationem e quando ela é válida?

Motivação per relationem é a motivação por referência: a autoridade julgadora adota como razão de decidir um parecer jurídico, uma manifestação instrutória ou outro documento produzido no processo. O § 1º do art. 50 da Lei 9.784/1999 admite a técnica de forma expressa, ao permitir a declaração de concordância com fundamentos de pareceres, informações, decisões ou propostas anteriores.

Admitir não é liberar. A declaração de concordância incorpora o documento ao ato, e o documento incorporado passa a ser a motivação da decisão. Se o parecer adotado também não enfrenta as teses da defesa, a decisão que o adota herda o defeito inteiro.

É aqui que boa parte das defesas erra o alvo. Em vez de discutir a decisão de 3 linhas que confirma a penalidade, a defesa precisa ir ao parecer que ela adotou e mostrar, tese por tese, o que ficou sem resposta.

Por isso peço cópia integral do processo administrativo antes de recorrer, incluindo o parecer de análise técnica e o parecer jurídico. Sem esses documentos não há como provar o que não foi enfrentado. A mesma necessidade aparece depois, na cobrança judicial, como mostrei no artigo sobre cópia do processo administrativo na execução fiscal.

Defesa não conhecida e prova não apreciada são nulidade ou irregularidade?

São nulidade. Os pareceres das autoridades julgadoras costumam classificar esses defeitos como mera irregularidade, incapaz de invalidar o processo administrativo. A classificação está errada, porque os defeitos abaixo atingem o núcleo do contraditório e da ampla defesa.

• Defesa não conhecida: a defesa foi protocolada no prazo e a decisão a trata como inexistente ou intempestiva sem demonstrar a intempestividade.
• Prova relevante não apreciada: laudo, imagem, autorização ou documento capaz de alterar o resultado foi juntado e a decisão não o menciona.
• Cerceamento de acesso aos autos: o autuado pediu vista ou cópia do processo administrativo e defendeu-se sem conhecer o relatório de fiscalização.

O que une os 3 itens é a supressão de uma etapa do contraditório, e não um erro de forma do documento. Irregularidade é o defeito que não altera o resultado possível do processo. Quando a defesa some, quando a prova é ignorada ou quando o autuado não vê o que há contra ele, o resultado possível muda.

Um caso concreto julgado nessa linha está no informe sobre auto de infração anulado por cerceamento de defesa. Outro, sobre a ausência de fundamento na decisão, está no informe a respeito de decisão sem motivação que anula o auto de infração.

O teste que aplico é o do prejuízo concreto: aponto a tese suprimida e demonstro, em 1 parágrafo, o que ela mudaria no resultado.

Como se alega o vício de motivação na defesa e no recurso?

Alega-se em tópico próprio, antes do mérito, com a lista das teses apresentadas e a indicação exata de onde cada uma foi ou não enfrentada na decisão. Alegação genérica de falta de motivação costuma ser rejeitada; a alegação que aponta tese por tese costuma ser acolhida.

Monto o tópico em 3 movimentos. Começo reproduzindo a tese de defesa como ela foi protocolada. Depois transcrevo o trecho da decisão e do parecer adotado que deveria tê-la enfrentado. Por último mostro o que falta ali, e por que aquela tese sozinha derrubaria a autuação.

O paralelo judicial reforça o argumento. No processo civil, a decisão que não enfrenta todos os argumentos capazes de infirmar a conclusão não se considera fundamentada, conforme o art. 489, § 1º, inciso IV, do Código de Processo Civil. Escrevi sobre esse paralelo no artigo sobre falta de fundamentação na sentença e o art. 489 do CPC.

Quando a sanção já está produzindo efeito, o pedido de suspensão caminha junto com a tese de nulidade. O precedente administrativo sobre tutela de urgência no processo administrativo ambiental mostra como a medida acautelatória pode ser suspensa enquanto o processo tramita.

Os dados do processo administrativo federal e os canais de consulta estão na página de fiscalização e proteção ambiental do IBAMA, útil para conferir número de processo, unidade responsável e andamento antes de peticionar.

Perguntas frequentes

O que é vício de motivação na decisão administrativa ambiental?

É o defeito da decisão que aplica ou confirma a sanção sem expor os fatos e os fundamentos jurídicos que levaram àquele resultado. Entra nessa categoria a decisão que ignora as teses de defesa, a que afirma fato contrário ao que está nos autos e a que se limita a repetir o enquadramento do auto de infração.

O art. 50 da Lei 9.784/1999 torna a motivação obrigatória no processo administrativo federal, e o art. 37 da Constituição Federal sustenta a mesma exigência nas esferas estadual e municipal.

Defesa administrativa não analisada gera nulidade?

Gera. Defesa protocolada no prazo e não analisada suprime uma etapa do contraditório, e a supressão de etapa não é irregularidade de forma. A decisão que trata a defesa como inexistente, ou que afirma que o autuado não contestou o fato quando havia contestação nos autos, é nula.

Na prática, o pedido é de anulação da decisão e de retorno do processo administrativo para novo julgamento, com a alternativa de anulação do próprio auto de infração quando a tese suprimida resolveria o caso por inteiro.

O que é motivação per relationem?

É a motivação por referência, em que a autoridade julgadora adota um parecer jurídico ou uma manifestação instrutória como razão de decidir. O § 1º do art. 50 da Lei 9.784/1999 permite essa declaração de concordância, e o documento adotado passa a integrar o ato de decisão.

A consequência prática importa para a defesa: se o parecer adotado não enfrenta as teses apresentadas, a decisão que o incorpora fica com o mesmo vício de motivação, e é o parecer que precisa ser atacado no recurso.

Cerceamento de acesso aos autos é nulidade ou irregularidade?

É nulidade. O autuado que pede vista ou cópia do processo administrativo e não obtém o relatório de fiscalização, o laudo ou as imagens defende-se sem saber o que há contra ele. A falta atinge a ampla defesa, e não a forma do documento.

Para sustentar a tese, registro o pedido de cópia com data e protocolo, a ausência de resposta e o prazo de defesa que correu nesse intervalo. É esse conjunto que demonstra o prejuízo concreto e sustenta o pedido de anulação.

Conclusão

A distinção que o autuado precisa levar é entre decisão fundamentada e decisão confirmatória. Confirmar a multa não é fundamentar a decisão, e a diferença entre as 2 coisas está em responder, ou não, cada tese apresentada na defesa.

O que decide esse tipo de caso na prática é a comparação documental. Com a defesa de um lado e a decisão do outro, a tese suprimida aparece sem interpretação, e o pedido de anulação passa a se apoiar em documento, não em adjetivo.

Para montar o argumento, reúna o auto de infração, a defesa protocolada com a data, o parecer de análise técnica, o parecer jurídico adotado, a decisão e o comprovante dos pedidos de vista ou cópia. Esse conjunto é o que permite indicar, tese por tese, o que ficou sem resposta.

Se você recebeu uma decisão que mantém a multa ambiental sem discutir os argumentos da sua defesa, vale procurar um advogado especializado em direito ambiental para examinar a íntegra do processo administrativo e avaliar o cabimento do recurso ou da ação anulatória.