Multa por impedir a regeneração exige área que se regenere

Recebi um auto de infração por impedir a regeneração da vegetação, mas o desmatamento é antigo e hoje a área é lavoura. Existe defesa?

Existe, e ela costuma ser decisiva. O art. 48 do Decreto 6.514/2008 pune impedir a regeneração natural da vegetação nativa, e o que a norma protege é a capacidade de a área se recompor sozinha. Onde essa capacidade não existe mais, falta o objeto sobre o qual a infração recairia, e a autuação é materialmente atípica.

Vejo esse auto de infração com frequência crescente, e quase sempre pelo mesmo motivo. O desmatamento aconteceu há oito, dez, quinze anos. A infração de destruir vegetação já prescreveu, porque é instantânea e o prazo corre da data do corte.

Então o órgão ambiental muda o enquadramento. Em vez de autuar pela supressão, autua por impedir a regeneração, que é infração permanente. Como a infração permanente só começa a prescrever quando cessa, o prazo volta a ser contado do zero.

O mesmo desenho aparece nas construções antigas. O Ministério Público oficia a prefeitura ou o órgão ambiental cobrando providência sobre edificações irregulares. O prazo para autuar pela construção já passou, e o auto de infração sai pelo art. 48, porque a casa continua ali impedindo a vegetação de voltar.

O que o art. 48 do Decreto 6.514/2008 realmente pune?

O dispositivo pune impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas ou demais formas de vegetação nativa, e comina multa de R$ 5.000,00 por hectare ou fração. O texto está no Decreto 6.514/2008 no portal do Planalto, com a redação dada pelo Decreto 6.686/2008.

Repare nos verbos. Impedir e dificultar descrevem obstrução, não destruição. Quem responde por esse artigo não é quem derrubou, é quem mantém sobre a área um obstáculo que barra o retorno da vegetação: o gado pastando, a lavoura, a edificação, a roçada periódica do rebrote.

Essa é a primeira coisa a separar na defesa. Derrubar é uma conduta, e tem tipo próprio. Manter a área ocupada é outra conduta, com outro tipo. O agente de fiscalização precisa dizer qual delas ele está imputando.

O artigo tem ainda um segundo eixo, o do local. A infração não incide sobre qualquer área onde a vegetação não volte. Ela exige unidade de conservação, área especialmente protegida, área de preservação permanente, reserva legal ou local cuja regeneração tenha sido indicada pela autoridade ambiental competente.

O que significa a área não ter aptidão regenerativa?

Aptidão regenerativa é a capacidade concreta de a vegetação nativa voltar sozinha, pelo simples curso da natureza, se o obstáculo for retirado. É esse o bem que o art. 48 protege, e é por isso que ele é o ponto mais frágil da autuação.

Se o objeto jurídico é a capacidade de regeneração natural, então só se pode impedir a regeneração daquilo que é apto a se regenerar. Onde a área perdeu essa aptidão, não há o que impedir.

Isso acontece com frequência em três situações. Área de uso antropizado consolidado há décadas, com solo alterado de forma irreversível. Área urbanizada. E área em que a recuperação depende de projeto técnico de restauração, e não do abandono da atividade.

A distinção prática é simples de enunciar e forte no processo. Parar a lavoura não faz nascer floresta nativa onde só nasceria capim exótico ou vegetação daninha. Onde a recomposição exige plantio, insumo e manejo, ela não é natural, e a premissa do art. 48 não se sustenta.

Essa é a tese que mais frequentemente derruba o auto de infração no processo administrativo. Ela não é atenuante nem pedido de redução: é atipicidade, e leva ao arquivamento.

Em quais áreas a infração pode ser aplicada?

Só nas que o próprio dispositivo lista. Unidade de conservação, outras áreas especialmente protegidas quando couber, área de preservação permanente, reserva legal, ou demais locais cuja regeneração tenha sido indicada pela autoridade ambiental competente.

A última hipótese é a mais mal compreendida, e a mais útil na defesa. “Demais locais cuja regeneração tenha sido indicada” pressupõe um ato anterior da autoridade determinando que aquela área fosse regenerada, tipicamente um termo de compromisso ou um termo de ajustamento de conduta.

Sem esse ato prévio, não existe dever de regenerar aquela área específica. E onde não há dever de regenerar, não há como impedir a regeneração. A conduta fica sem tipo.

É por isso que o auto de infração precisa dizer, com todas as letras, qual das modalidades de área protegida está em jogo. Auto de infração que apenas reproduz o texto do artigo, sem especificar se a área é reserva legal, preservação permanente ou unidade de conservação, não permite defesa e compromete o contraditório.

Antes de escrever qualquer peça, compare o enquadramento recebido com os dois vizinhos que o órgão poderia ter usado.

A tabela explica a escolha do órgão ambiental. Os dois últimos têm termo inicial fixo no passado e prescrevem. O primeiro tem termo inicial móvel e, enquanto o obstáculo permanecer, nunca prescreve. Quem entende essa diferença entende por que o auto de infração chegou com o art. 48 e não com o art. 50.

Por que o órgão ambiental prefere o art. 48 em fato antigo?

Porque é o único enquadramento que sobrevive ao tempo. A pretensão punitiva administrativa federal prescreve em cinco anos, e há prescrição intercorrente de três anos quando o processo fica parado, conforme a Lei 9.873/99.

Num desmatamento de dez anos atrás, esses prazos já correram por inteiro. No art. 48, a contagem só se inicia quando o impedimento cessa, o que na prática significa que ela não se inicia nunca enquanto a lavoura estiver plantada.

A leitura tem dois lados, e a defesa precisa usar o segundo. Se o marco é a cessação, a Administração está obrigada a fixar com precisão quando a conduta começou e quando cessaria. Sem essa delimitação, não há contagem possível, e o auto de infração fica sem base temporal.

Vale conferir também o que já se decidiu sobre o termo inicial da prescrição na infração ambiental permanente, porque a discussão sobre a data é o que sustenta ou derruba a autuação inteira.

A responsabilidade por esse auto de infração é objetiva?

Não é. A responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, e não se confunde com a responsabilidade civil pelo dano. Punir exige conduta do próprio autuado, com dolo ou culpa, e nexo causal entre essa conduta e o impedimento.

A consequência é direta. A simples constatação de que a vegetação não voltou, sem prova de que o autuado impediu o retorno dela, não sustenta a multa. Constatar estado de área não é o mesmo que provar conduta.

Daí decorre a intranscendência da penalidade. A obrigação de reparar o dano acompanha o imóvel, mas a multa é pessoal e não alcança quem não praticou a conduta. Quem comprou área já ocupada não responde pela autuação do dono anterior, ainda que responda pela recuperação.

Esse limite está bem posto no enunciado do FONADAM segundo o qual a sanção ambiental é pessoal e não acompanha o imóvel.

O que fazer se você recebeu um auto de infração pelo art. 48?

A ordem de verificação que sigo cabe em seis passos, e nenhum deles depende de perícia cara logo de início.

1. Leia o campo de descrição sumária e verifique se o agente de fiscalização disse como a regeneração foi impedida: gado, plantio, edificação, roçada. Reprodução do texto legal não é descrição de conduta.
2. Confira qual modalidade de área protegida foi apontada. Se o auto de infração não especifica, anote a nulidade.
3. Havendo enquadramento em “local cuja regeneração foi indicada pela autoridade”, exija o ato anterior que fez essa indicação. Se não existe, o tipo não se completa.
4. Levante o histórico de uso da área: imagens antigas, notas fiscais de safra, cadastro ambiental rural, documentos que demonstrem a consolidação anterior a 22 de julho de 2008.
5. Reúna elementos técnicos sobre a aptidão regenerativa. Bioma, estágio sucessional, tipo de solo, presença de banco de sementes.
6. Verifique se houve autuação anterior pelo mesmo fato, pela supressão ou pela construção. Havendo, alegue o bis in idem.

Sobre o item final, a regra é firme: um mesmo fato não gera dupla punição de mesma natureza. Quando o impedimento à regeneração é apenas a consequência da edificação já sancionada, o art. 48 funciona como pós-fato impunível e é absorvido, desde que a área impedida não exceda a área ocupada pela construção.

Um caso concreto ajuda a dimensionar o efeito da consolidação nessa discussão, como no informe sobre prescrição e área consolidada que suspendem o embargo ambiental.

A imagem de satélite prova o impedimento?

Isolada, não prova. O ônus de demonstrar autoria e materialidade é do agente de fiscalização que lavrou o auto de infração, e decorre da própria responsabilidade subjetiva. Não se transfere ao autuado o encargo de provar que não foi ele.

A imagem de satélite mostra ausência de cobertura vegetal num recorte de tempo. Ela não demonstra aptidão regenerativa, não identifica a conduta impeditiva e não distingue variação sazonal, o que é especialmente sensível em biomas com estação seca marcada.

Sem laudo técnico que sustente as duas premissas, a capacidade de regeneração e o obstáculo concreto, a presunção de legitimidade do auto de infração cede. O material do Direito Ambiental na Prática sobre o auto de infração ambiental sem laudo técnico reúne o encadeamento dessa tese.

O informe sobre auto de infração lavrado por satélite sem vistoria mostra o desfecho quando a fiscalização não vai ao local.

Quais erros mais enfraquecem essa defesa?

O primeiro é atacar só a prescrição. Contra o art. 48 essa tese isolada tende a fracassar, porque a infração é permanente e a Administração responde que o prazo sequer começou. A prescrição entra depois, quando você já demonstrou a cessação ou a paralisação do processo.

O segundo é confundir aptidão regenerativa com dificuldade de recuperação. Área difícil de recuperar continua apta. A tese exige demonstrar que a vegetação nativa não voltaria sozinha, e não que voltaria devagar.

O terceiro é admitir a conduta para discutir só o valor da multa. Pedir redução antes de discutir a tipicidade entrega o fato e transforma a defesa em negociação de preço.

O quarto é ignorar a autuação anterior. Muitos autuados guardam num arquivo o auto de infração de cinco anos atrás pela mesma área, sem perceber que ele é a prova do bis in idem. Um advogado especializado em direito ambiental pede o processo completo justamente para achar esse documento.

Perguntas frequentes

Qual é o valor da multa do art. 48 do Decreto 6.514/2008?

A multa é de R$ 5.000,00 por hectare ou fração, com a redação dada pelo Decreto 6.686/2008. Por ser calculada por hectare, a medição da área torna-se o centro da dosimetria: superestimar a extensão atingida multiplica a penalidade.

Erro de medição não é detalhe formal. Ele altera a base de cálculo e, portanto, o próprio fato dimensionado no auto de infração, o que autoriza revisão. Confira o polígono apontado contra o georreferenciamento do imóvel e contra o cadastro ambiental rural antes de discutir qualquer outra coisa.

Impedir a regeneração é infração permanente ou instantânea?

É infração permanente. A conduta se consuma e se prolonga no tempo enquanto o obstáculo permanecer sobre a área, de modo que ela se renova a cada dia. Por isso o prazo de prescrição só começa a correr quando o impedimento cessa.

Essa classificação é o que diferencia o art. 48 do art. 50, que pune a destruição da vegetação e é infração instantânea, com prazo contado da data do corte. A diferença explica por que a fiscalização recorre ao art. 48 em fatos antigos que já não poderiam ser punidos pela supressão.

O comprador de uma área já ocupada responde por esse auto de infração?

Não responde pela multa, salvo se ele próprio praticou a conduta impeditiva depois da aquisição. A responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva e a sanção é pessoal, o que impede que a penalidade alcance quem não impediu a regeneração.

A obrigação de reparar o dano é distinta e essa sim acompanha o imóvel. Confundir os dois planos é o erro que mais aparece nessas defesas: o adquirente pode ser obrigado a recuperar a área e, ainda assim, não pode ser multado pela conduta de quem veio antes dele.

O mesmo fato pode gerar auto de infração pelo art. 48 e pelo desmatamento?

Não pode. O bis in idem é vedado no direito administrativo sancionador, e decorre da legalidade, da tipicidade e do devido processo. Ou ocorreu a supressão da vegetação, punível pelo dispositivo próprio, ou ocorreu o impedimento da regeneração posterior.

A Administração costuma sustentar que se trata de fiscalizações distintas, em momentos e por órgãos diferentes. Cabe à defesa demonstrar a identidade de fato, de sujeito e de fundamento entre as duas autuações, juntando os dois processos e comparando o polígono, a data e a descrição da conduta.

Área consolidada afasta a autuação pelo art. 48?

Afasta quando a consolidação retirou da área a aptidão de se regenerar naturalmente, que é a premissa do tipo. Uso antropizado antigo, anterior a 22 de julho de 2008, com cadastro ambiental rural regular e fora da reserva legal, sustenta bem essa linha.

A Administração responde que a antropização não retira da área a condição jurídica de espaço protegido nem o dever de recuperá-la. O argumento é correto quanto à reparação civil, mas não resolve a tipicidade da infração: continuar devendo recuperação não significa ter praticado a conduta de impedir a regeneração.

Conclusão

O art. 48 chegou até você porque os outros enquadramentos já não serviam. Reconhecer isso muda a ordem da defesa: primeiro se ataca a tipicidade, depois a prova, e só então a prescrição e o valor.

A pergunta que organiza tudo é uma só. Aquela área, sem a atividade que está lá hoje, voltaria a ser vegetação nativa sozinha? Se a resposta honesta for não, a infração não existe, e é isso que precisa ser demonstrado com documento e laudo.

Casos parecidos aparecem no artigo sobre anular autos de infração por impedir a regeneração e descumprir embargo ambiental, e a discussão de área consolidada aparece em embargo ambiental sobre área consolidada.

Se você recebeu um auto de infração pelo art. 48, reúna o processo administrativo completo, o histórico de uso da área e o cadastro ambiental rural, e procure um advogado especializado em direito ambiental antes que o prazo de defesa se encerre.