Multa ambiental estadual prescreve pelo Decreto 6.514?

Multa ambiental estadual prescreve? E o estado pode usar o Decreto 6.514 para aplicar a sanção e, depois, dizer que ali não existe prescrição porque tem regulamento próprio?

Sim, a multa ambiental estadual prescreve. O órgão estadual que se vale do Decreto 6.514/2008 para tipificar a infração e fixar a sanção fica vinculado ao mesmo decreto quanto à prescrição, que é de cinco anos pelo art. 21 e de três anos na hipótese de processo paralisado do § 2º.

Essa discussão aparece em quase toda defesa administrativa que faço perante órgão ambiental estadual. O auto de infração é lavrado com o enquadramento em um artigo do Decreto 6.514/2008, e a planilha do valor da multa segue a tabela do mesmo decreto.

Quando o autuado alega prescrição, porém, a resposta do órgão muda de norma. O julgador diz que no estado não há prazo prescricional, porque existe um regulamento próprio de processo administrativo que nada dispõe sobre o tema, e por isso a pretensão punitiva não se extinguiria nunca.

É uma escolha seletiva de dispositivos. A administração aproveita do decreto federal a parte que sustenta a punição e descarta a parte que a limita, em prejuízo do administrado. Ou aplica o decreto inteiro, com tipo, sanção e prazo, ou não aplica nenhum dispositivo dele.

O estado pode aplicar a sanção do Decreto 6.514 e recusar a prescrição?

Não pode. Quem invoca uma norma para punir se submete aos limites que essa mesma norma impõe ao poder de punir. O Decreto 6.514/2008 é um bloco normativo único, no qual a tipificação da infração, a dosimetria da multa e a prescrição estão no mesmo texto.

Não vejo problema algum em órgãos estaduais e municipais utilizarem o decreto federal como fundamento das suas autuações. O problema surge na aplicação pela metade, quando o órgão usa o art. 50 do Decreto 6.514/2008 para enquadrar um desmatamento e depois recusa o art. 21 do mesmo decreto ao julgar a defesa.

A prescrição não é um favor concedido ao infrator. É um limite ao exercício do poder de polícia, ligado à segurança jurídica e à própria eficiência da administração, que precisa apurar e decidir dentro de um prazo razoável.

Na defesa administrativa, esse argumento é escrito de forma direta. Se a decisão que aplicou a multa ambiental estadual invocou o Decreto 6.514/2008, o mesmo decreto responde pela contagem do prazo, e a contradição precisa ser apontada com a indicação exata do artigo usado na autuação.

Qual é o prazo de prescrição do art. 21 do Decreto 6.514/2008?

O prazo é de cinco anos. O art. 21 do Decreto 6.514/2008 estabelece que prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.

O § 1º do art. 21 esclarece que a ação de apuração se considera iniciada com a lavratura do auto de infração. Esse detalhe é decisivo, porque separa o prazo para autuar do prazo que corre depois, dentro do processo administrativo já instaurado.

A classificação da infração muda o marco inicial. Em infração instantânea, o prazo conta da data do fato. Em infração permanente, como a manutenção de área desmatada impedindo a regeneração, ele só começa quando a conduta cessa. Escrevi sobre a prescrição do auto de infração e da multa ambiental tratando dessa distinção.

O art. 22 do decreto lista as causas de interrupção: o recebimento do auto de infração ou a cientificação do infrator, qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato e a decisão condenatória recorrível. O parágrafo único limita o inciso II aos atos que impliquem instrução do processo.

O que é a prescrição intercorrente de três anos no processo administrativo?

A prescrição intercorrente incide quando o procedimento de apuração do auto de infração fica paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. É o que determina o § 2º do art. 21 do Decreto 6.514/2008, que manda arquivar os autos de ofício ou a requerimento do interessado.

Essa hipótese é diferente da prescrição de cinco anos do caput. A prescrição da pretensão punitiva ataca o poder de apurar e sancionar desde a origem. A prescrição intercorrente ataca a demora dentro do processo já instaurado, e é ela que resolve a maior parte dos casos antigos.

Na leitura dos autos, o que importa é identificar o último ato de instrução e medir o intervalo até o ato seguinte. Despacho de mero expediente, juntada de documento sem conteúdo decisório e remessa interna entre setores não interrompem esse prazo, porque não implicam instrução.

Em um caso concreto, um processo parado por três anos levou à suspensão do auto de infração por prescrição. Para a diferença entre as duas espécies, tratei do tema no artigo sobre a diferença entre prescrição intercorrente e da pretensão punitiva.

E se o estado tiver legislação própria sobre infrações ambientais?

Se o estado tem lei própria que tipifica infrações ambientais e fixa sanções, é essa lei que deve ser aplicada, e a autuação com base no decreto federal passa a ser questionável. Nesse cenário a discussão deixa de ser só de prazo e vira erro de enquadramento legal.

Há tribunais estaduais que já reconheceram a ilegalidade do uso do Decreto 6.514/2008 por órgão que dispunha de norma própria sobre a matéria. O mesmo raciocínio vale para municípios com legislação ambiental sancionadora editada por lei local.

Faço aqui uma crítica que considero importante. Em julgados desse tipo, algumas decisões, em vez de anular o ato viciado, alteram de ofício a tipificação da infração para aquela prevista na norma correta. Ao Poder Judiciário cabe anular o auto de infração, e não corrigir o enquadramento no lugar da administração.

O que o autuado deve exigir quando o órgão invoca regulamento próprio?

O autuado deve exigir que o órgão indique, por escrito, qual norma sustenta cada elemento da autuação. Qual norma define o tipo, qual define a sanção, qual define o rito e qual define o prazo prescricional.

Essa exigência é o ponto forte da defesa. Na maior parte dos casos, o órgão não consegue indicar uma norma estadual que tipifique aquela conduta, porque não existe, e fica evidente que ele aplicou o decreto federal para punir e o regulamento local apenas para negar o prazo.

Quais prazos comparar antes de alegar a prescrição?

Antes de escrever a defesa, vale mapear em que situação o órgão estadual se encontra, porque a tese muda conforme a norma que ele diz aplicar. A tabela abaixo organiza os quatro cenários que aparecem com mais frequência nesses processos.

Repare que o quarto cenário é o mais comum e também o mais frágil para a administração. Sustentar que a multa ambiental estadual não prescreve significa afirmar que a pretensão punitiva do estado é ilimitada no tempo, o que nenhuma norma do sistema autoriza.

A imprescritibilidade reconhecida para a reparação do dano ambiental não se comunica com a esfera administrativa sancionadora. Um estudo do FONADAM sobre os limites da imprescritibilidade do dano ambiental desenvolve essa separação, que costuma ser confundida nas decisões administrativas.

Como alegar a prescrição da multa ambiental estadual?

A defesa se constrói com documento e data, não com adjetivo. Este é o roteiro que sigo:

1. Localize no auto de infração o dispositivo usado para tipificar a conduta e anote se ele é do Decreto 6.514/2008 ou de norma estadual.
2. Confira se a sanção aplicada e o valor da multa também vieram do decreto federal, comparando com a tabela do próprio decreto.
3. Classifique a infração como instantânea, permanente ou continuada, porque disso depende o marco inicial dos cinco anos.
4. Monte a cronologia completa do processo administrativo, com a data de cada ato e a indicação de quem o praticou.
5. Identifique intervalos superiores a três anos entre atos de instrução, para sustentar a prescrição intercorrente do § 2º do art. 21.
6. Separe os atos que realmente instruíram o processo daqueles que foram apenas movimentação interna sem conteúdo decisório.
7. Peça expressamente o arquivamento previsto no § 2º do art. 21, e não apenas o cancelamento da multa.

Há um limite importante nesse ponto. O § 4º do art. 21 do Decreto 6.514/2008 diz que a prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental. A prescrição derruba a multa e a sanção, e não a exigência de recuperação da área.

Quais erros enfraquecem essa tese?

Vejo os mesmos problemas se repetirem nas defesas administrativas:

• Alegar prescrição sem apontar qual dispositivo do Decreto 6.514/2008 o próprio órgão usou para autuar.
• Contar o prazo da data da notificação e não da data do fato ou da cessação da conduta permanente.
• Tratar toda infração como permanente, o que enfraquece a tese quando a conduta era claramente instantânea.
• Confundir a prescrição de cinco anos do caput com a prescrição intercorrente de três anos do § 2º.
• Deixar de juntar a cronologia do processo administrativo, que é a prova principal da paralisação.
• Pedir apenas o cancelamento da multa, sem requerer o arquivamento e a baixa do termo de embargo eventualmente lavrado.

Um caso em que o reconhecimento da prescrição levou à anulação do auto de infração e do embargo por desmatamento mostra por que o pedido precisa alcançar todas as medidas derivadas da autuação.

Perguntas frequentes

Em quanto tempo prescreve a multa ambiental aplicada por órgão estadual?

Quando o órgão estadual aplica a sanção com base no Decreto 6.514/2008, o prazo é de cinco anos, contados da data da prática do ato ou, na infração permanente ou continuada, do dia em que ela cessou. É o que diz o art. 21 do decreto, e ele vale para quem invocou o decreto para punir.

Se o estado tiver lei própria sobre infrações ambientais, o prazo será o previsto nessa lei. O que não se admite é a autuação fundada no decreto federal acompanhada da recusa do prazo prescricional do mesmo decreto, porque isso separa a punição do seu limite legal.

O estado pode dizer que não tem prescrição porque tem regulamento próprio?

Pode alegar, mas o argumento não se sustenta quando o auto de infração foi lavrado com fundamento no Decreto 6.514/2008. Regulamento estadual de processo administrativo trata de rito, prazos internos e competências, e o silêncio dele sobre prescrição não cria pretensão punitiva sem prazo.

A resposta da defesa é mostrar a contradição documentalmente. Basta juntar a cópia do auto de infração com o enquadramento no decreto federal e a decisão que negou a prescrição invocando norma local. A contradição entre as duas peças costuma ser o argumento mais forte do recurso administrativo.

A prescrição intercorrente de três anos vale para processo estadual?

Vale sempre que o processo administrativo estadual estiver apoiado no Decreto 6.514/2008. O § 2º do art. 21 determina o arquivamento do procedimento paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, de ofício ou a requerimento da parte interessada.

Na prática, é o prazo que mais resolve casos antigos, porque muitos processos administrativos ambientais ficam anos aguardando julgamento do recurso. Reuni os argumentos sobre a ausência de lei sobre prescrição intercorrente no âmbito estadual em texto específico.

Prescrição da multa apaga a obrigação de recuperar a área?

Não apaga. O § 4º do art. 21 do Decreto 6.514/2008 é expresso ao dizer que a prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental. São duas esferas distintas, com fundamentos distintos.

Na prática, isso significa que o produtor rural pode ter a multa ambiental estadual extinta pela prescrição e ainda assim precisar apresentar projeto de recuperação de área degradada. Por isso a defesa administrativa costuma caminhar junto com a regularização ambiental do imóvel, e não em substituição a ela.

Vale a pena alegar prescrição já na defesa administrativa?

Vale, e quanto antes melhor. Alegar a prescrição na primeira defesa administrativa preserva o argumento para todas as fases seguintes e evita a discussão sobre preclusão. Além disso, o reconhecimento na esfera administrativa encerra o caso sem custo de processo judicial.

Mesmo que o órgão negue, a alegação fica registrada e serve de base para a ação anulatória ou para a exceção de pré-executividade na execução fiscal. Um advogado especializado em direito ambiental costuma pedir a cópia integral do processo administrativo antes de escrever a peça, justamente para montar a cronologia.

Conclusão

A tese central é simples de enunciar e difícil de contornar. O órgão ambiental estadual que escolhe o Decreto 6.514/2008 para tipificar a conduta e aplicar a multa escolheu também o art. 21 do mesmo decreto.

Aplicação integral significa exatamente isso: tipo, sanção, dosimetria e prazo saem do mesmo texto normativo. Não existe autorização para separar os dispositivos favoráveis à administração dos dispositivos que a limitam.

Se você recebeu multa ambiental de órgão estadual e o processo já tem alguns anos, reúna a cópia integral dos autos e verifique duas datas antes de tudo: a data do fato e a data do último ato de instrução. Depois disso, procure um advogado especializado em direito ambiental para avaliar qual prazo se aplica ao seu caso.

Para aprofundar o tema, escrevi sobre as sanções administrativas ambientais previstas no Decreto 6.514/08 e vale a leitura do estudo sobre as espécies de prescrição no direito ambiental.

O texto integral do decreto está disponível no portal da Presidência da República, e o órgão federal mantém uma página de perguntas frequentes sobre o auto de infração ambiental que ajuda a entender o rito.