Como saber qual norma aplicar no auto de infração ambiental

Um produtor rural recebe um auto de infração lavrado por órgão ambiental de um Estado que tem legislação sancionadora própria. A norma estadual prevê multa de valor baixo para aquela conduta. No campo da sanção, porém, o auto de infração indica o Decreto 6.514/2008, que é federal e fixa um valor bem maior.

Esse auto de infração é nulo. Quando o Estado ou o município tem legislação sancionadora própria, é ela que deve ser aplicada. Trocar a norma local pela federal porque a multa federal é maior beneficia a administração em prejuízo do autuado, e isso contamina o processo administrativo desde a origem.

Saber qual norma aplicar no auto de infração ambiental é, portanto, o primeiro teste que faço ao receber um caso de órgão estadual ou municipal. Neste artigo, mostro como esse caso deveria ter sido conduzido e como levantar a nulidade.

Município pode aplicar o Decreto Federal 6.514 para multar por infração ambiental?

Pode, mas só quando não tem legislação própria. Se o município, ou o Estado, não editou norma que defina infrações e sanções ambientais, a adoção do Decreto 6.514/2008 não gera nulidade, e a jurisprudência admite essa aplicação.

A razão está na competência. O art. 23, VI, da Constituição Federal dá à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios competência comum para proteger o meio ambiente. Estados e municípios podem fiscalizar e devem autuar.

O cenário muda quando o ente tem norma própria. Nesse caso, a regra é aplicar a norma estadual ou municipal para sancionar quem cometeu a infração no território dele.

Em resumo, a pergunta sobre qual norma aplicar no auto de infração ambiental tem 2 respostas possíveis, e a escolha não fica ao gosto do órgão. Ela depende de um fato verificável: existe ou não legislação sancionadora local.

Qual norma o órgão ambiental estadual deve usar para lavrar auto de infração?

O órgão ambiental estadual deve usar a legislação sancionadora do próprio Estado, quando ela existir. A norma federal só entra na falta da estadual.

Minas Gerais é o exemplo que uso em aula. O Estado tem regulamento próprio completo, que define as infrações, o procedimento e as penalidades, e por isso o órgão mineiro não aplica nenhuma norma federal para multar.

A Constituição Federal também explica esse desenho. O art. 24, VI, dá à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente, e o art. 30 permite ao município legislar sobre assunto de interesse local.

Quem fiscaliza precisa integrar o sistema. O art. 70, §1º, da Lei 9.605/1998 diz que são competentes para lavrar auto de infração os funcionários de órgãos ambientais do SISNAMA designados para a fiscalização. A divisão de tarefas entre os entes está na Lei Complementar 140/2011, tema que o DAP detalha no conteúdo sobre competência fiscalizatória.

Estado com lei ambiental própria pode usar a norma federal para aumentar a multa?

Não. Se o Estado ou o município tem legislação própria, trocar a norma local pelo Decreto 6.514/2008 para chegar a uma multa maior é nulidade do processo.

Já atendi caso exatamente assim. O ente tinha legislação própria com multas de valor baixo e, na hora de indicar a sanção, o órgão optou pelo decreto federal porque os valores eram maiores. A escolha foi feita em benefício da administração.

O fundamento é o princípio da legalidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal. A administração só pode punir com base na norma que rege aquele ente, e não escolher, caso a caso, a que rende mais.

Há ainda um problema de finalidade. A sanção ambiental existe para reprimir a infração e proteger o meio ambiente. Quando a norma é escolhida pelo valor da multa, o ato persegue outro fim, e o art. 2º da Lei 4.717/1965 trata o desvio de finalidade como causa de nulidade do ato administrativo.

O mesmo raciocínio vale para a prescrição. Já expliquei que o órgão estadual que usa o Decreto 6.514 não pode recusar a prescrição do mesmo decreto. A administração não pode montar o processo escolhendo só o que a favorece.

Quem aplica a sanção: o fiscal ou a autoridade julgadora?

Quem aplica a sanção é a autoridade julgadora, na decisão que homologa o auto de infração. O agente de fiscalização apenas indica a sanção que entende cabível.

Essa distinção importa para a defesa. A dúvida sobre qual norma aplicar no auto de infração ambiental pode ser levantada em 2 momentos. A indicação errada da norma no auto de infração pode ser apontada logo na defesa administrativa, e a autoridade julgadora tem o dever de enfrentá-la antes de homologar.

Se a autoridade julgadora mantém a norma federal mesmo diante de legislação local, o vício passa para a decisão. Aí a nulidade pode ser levada ao recurso administrativo e, depois, à ação anulatória.

Confira, também, se o órgão tentou apenas corrigir o enquadramento. Tratei dos limites dessa correção no artigo sobre se a autoridade pode corrigir o enquadramento legal do auto de infração.

Como levantar essa nulidade na defesa do auto de infração?

A nulidade por erro sobre qual norma aplicar no auto de infração ambiental se levanta em 3 movimentos: provar que o ente tem legislação própria, mostrar que ela trata daquela conduta e demonstrar que o órgão preferiu a norma federal.

O primeiro movimento é documental. Junto à defesa a lei ou o decreto estadual ou municipal que define as infrações e as sanções, com a indicação do dispositivo que corresponde à conduta descrita no auto de infração.

Em seguida, comparo a sanção prevista na norma local com a indicada pelo agente de fiscalização a partir do Decreto 6.514/2008. A diferença de valor ajuda a mostrar por que a norma federal foi escolhida.

Por fim, peço a nulidade do auto de infração e, subsidiariamente, a readequação da sanção à norma local. Um advogado especializado em direito ambiental deve fazer os 2 pedidos, porque o julgador pode reconhecer o erro sem anular o processo inteiro.

Esse tipo de erro já levou à anulação de autuação no escritório, como mostra o caso em que o erro de enquadramento anulou auto de infração do IBAMA.

Perguntas frequentes

Auto de infração municipal com base em decreto federal é nulo?

Depende de o município ter ou não legislação própria. Se não tiver norma que defina infrações e sanções ambientais, o uso do Decreto 6.514/2008 é admitido pela jurisprudência e não gera nulidade.

Se o município tiver legislação sancionadora própria e o auto de infração indicar o decreto federal, a defesa pode pedir a nulidade. O ponto central é provar a existência da norma municipal e que ela trata da mesma conduta descrita no auto de infração.

Como descobrir qual norma aplicar no auto de infração ambiental do meu caso?

O primeiro passo é identificar qual órgão lavrou o auto de infração: federal, estadual ou municipal. Depois, verifica-se se o Estado ou o município editou lei ou decreto próprio sobre infrações e sanções ambientais.

Essa pesquisa costuma exigir a consulta à legislação local e às normas internas do órgão. Um advogado especializado em direito ambiental faz esse levantamento antes de redigir a defesa, porque a escolha da norma interfere no valor da multa, no procedimento e na prescrição.

O órgão pode misturar a norma estadual e o Decreto 6.514 no mesmo processo?

Não deveria. Quando o órgão usa a norma federal para a sanção e a norma estadual para negar a prescrição, ou o contrário, ele escolhe em cada etapa o que favorece a administração.

A defesa deve apontar essa incoerência. Ou o processo segue a norma local por inteiro, com as sanções e os prazos dela, ou segue o Decreto 6.514/2008 por inteiro, com as sanções e a prescrição previstas no decreto.

A mudança da norma durante o processo altera a multa?

Pode alterar. Além da escolha do ente, a defesa precisa olhar o tempo: se a norma aplicável mudou depois da autuação e passou a prever sanção mais leve, a questão é saber se a regra nova alcança o processo pendente.

O FONADAM sustenta que a norma ambiental mais benéfica retroage ao processo administrativo pendente. Esse argumento se soma à discussão sobre a norma correta.

Conclusão

A distinção que fica é simples: existir legislação local é o fato que decide qual norma aplicar no auto de infração ambiental. Sem ela, o Decreto 6.514/2008 é válido. Com ela, trocar a norma local pela federal é nulidade.

Na prática, o que decide o caso é a prova. O órgão raramente admite que escolheu a norma pelo valor da multa, e a nulidade aparece quando a defesa coloca lado a lado a norma local, a conduta descrita e a sanção indicada.

Reúna o auto de infração, a decisão de homologação, a legislação ambiental do Estado ou do município e a norma interna do órgão.

A página do Ministério do Meio Ambiente ajuda a situar o SISNAMA, e o conteúdo do DAP sobre legalidade da sanção no Decreto 6.514 aprofunda o fundamento. Veja também como tratei a nulidade de auto de infração ambiental aplicado por Estados e Municípios.