Como alegar consunção no auto de infração ambiental?

O auto de infração chega com 2 enquadramentos para a mesma infração de construção de casa. Um pelo impedimento da regeneração natural da vegetação, outro pela construção em solo não edificável. O produtor lê aquilo e entende que cometeu 2 infrações, quando na verdade praticou uma conduta só.

A defesa nesse caso se organiza pelo princípio da consunção. A construção é a conduta que o administrado quis praticar, e o impedimento da regeneração é o meio necessário para chegar até ela. Reconhecida a absorção, resta uma infração, e a contagem do prazo prescricional passa a correr da data da obra.

Como alegar o princípio da consunção na defesa de auto de infração por construção em APP?

Alegue a consunção antes de discutir a prescrição, porque a classificação da conduta é o que define o marco inicial do prazo. A ordem dos argumentos na defesa administrativa importa: invertida, a tese de prescrição fica sem base, já que o enquadramento permanente impede que o prazo comece a correr.

O roteiro que eu uso na defesa administrativa tem esta sequência.

1. Separe os enquadramentos do auto de infração e identifique qual descreve a conduta-meio e qual descreve a conduta-fim.
2. Demonstre que o resultado pretendido pelo administrado era a construção, e não o impedimento da regeneração da vegetação.
3. Sustente que o art. 48 do Decreto 6.514/2008 é absorvido pelo art. 64, de modo que incide apenas a infração de construir em solo não edificável.
4. Reclassifique a infração remanescente como instantânea de efeitos permanentes, e não como permanente.
5. Indique a data de conclusão da obra com prova documental e conte a partir dela o prazo de 5 anos da Lei 9.873/1999.
6. Peça, de forma subsidiária, o reconhecimento do bis in idem, para o caso de a autoridade julgadora manter os 2 enquadramentos.

A prova de cada passo vem de documento comum, não de perícia cara. Matrícula com averbação da benfeitoria, alvará municipal, contrato de obra, nota fiscal de material, conta de energia elétrica antiga e imagem de satélite do ano da construção resolvem a maior parte dos casos.

O funcionamento da absorção pelo princípio da consunção é o mesmo na esfera penal e na administrativa, ainda que o resultado prático seja diferente em cada uma. Já tratei da aplicação do princípio da consunção às infrações ambientais em outro texto do portal.

Por que o órgão ambiental autua pela construção e pelo impedimento de regeneração?

Porque a casa levantada sobre a área ocupa o solo e impede que a vegetação nativa volte, e o agente de fiscalização enxerga nesse fato uma infração autônoma, que continua acontecendo enquanto a construção estiver de pé. É uma leitura possível do texto do art. 48 do Decreto 6.514/2008, mas ela ignora a relação entre as condutas.

O efeito dessa cumulação não é apenas o valor somado das multas. Ela transforma um fato antigo em infração permanente, e infração permanente não prescreve enquanto não cessar.

Uma casa construída em área de preservação permanente há mais de uma década continua, por essa lógica, impedindo a regeneração hoje. O prazo prescricional nunca começa, e o produtor fica exposto a autuação por tempo indeterminado, mesmo sem ter praticado nenhum ato novo.

É por isso que a consunção precisa ser alegada mesmo quando a multa do art. 48 é a menor das 2. O que está em disputa não é o valor, é a classificação que trava a prescrição. Em situações próximas já sustentei a anulação de autos de infração por impedir a regeneração combinados com descumprimento de embargo.

O que muda na contagem da prescrição quando o art. 48 é absorvido?

Muda o dia em que o prazo começa. Com o art. 48 fora do auto de infração, a conduta remanescente é a construção, que se esgota quando a obra termina, e o prazo de 5 anos previsto no art. 1º da Lei 9.873/1999 corre a partir daí.

A distinção entre infração permanente e infração instantânea de efeitos permanentes decide o caso. Na permanente, a conduta se renova a cada dia e o prazo só começa quando ela cessa. Na instantânea de efeitos permanentes, a conduta acontece uma vez e apenas o resultado continua visível na paisagem.

Construir é ato que se completa. A casa que permanece no lugar é resultado da conduta, e não repetição dela, do mesmo modo que a clareira aberta há anos é resultado do corte, e não corte diário. Essa diferença está desenvolvida no artigo sobre infração ambiental permanente e instantânea de efeitos permanentes.

O resultado prático aparece quando a obra é antiga. Concluída a construção em determinado ano e lavrado o auto de infração mais de 5 anos depois, a pretensão punitiva está prescrita, e a defesa pede o arquivamento sem discutir o mérito da autuação.

Esse raciocínio já sustentou decisões em que a prescrição, somada à condição de área consolidada, suspendeu o embargo ambiental. Também vale conferir como a prescrição intercorrente extingue o processo e o termo de embargo.

A cumulação de enquadramentos configura bis in idem?

Configura, quando os enquadramentos descrevem a mesma conduta vista por ângulos diferentes. Punir o meio e o fim separadamente é aplicar 2 sanções pelo mesmo fato, e é exatamente contra isso que o princípio do non bis in idem existe.

O argumento entra na defesa de forma subsidiária, e essa posição é deliberada. O pedido principal é a absorção do art. 48 pelo art. 64 com o reconhecimento da prescrição; o pedido subsidiário é a anulação de um dos enquadramentos por dupla punição, caso a autoridade julgadora não acolha a consunção.

Na prática administrativa, o bis in idem costuma ser mais fácil de demonstrar do que a consunção, porque depende da leitura dos próprios enquadramentos do Decreto 6.514/2008, e não de tese jurídica sobre relação entre condutas.

Já houve multa ambiental anulada por bis in idem nesse desenho. O advogado especializado em direito ambiental leva os 2 pedidos, porque eles não se excluem e cobrem hipóteses diferentes de julgamento.

Perguntas frequentes

A consunção vale também para o processo criminal ambiental?

Sim. O princípio da consunção nasceu no direito penal e é aplicado com frequência aos crimes ambientais, quando a conduta-meio integra o caminho necessário para a conduta-fim. Nessa esfera a absorção reduz o número de crimes imputados na denúncia e afeta o cálculo da pena.

A diferença está no efeito. No processo administrativo, a absorção altera a classificação da infração e, com ela, o marco inicial da prescrição. No processo criminal, o efeito principal recai sobre a tipificação e a dosimetria, com reflexo próprio na prescrição pela pena aplicada.

Se a autoridade julgadora não acolher a consunção, o que resta?

Resta o pedido subsidiário de bis in idem e, mantido o enquadramento permanente, a discussão sobre o momento em que a conduta cessou. Construção regularizada, demolida ou situada em área hoje reconhecida como consolidada são fatos que fazem cessar o impedimento alegado.

Resta também o recurso administrativo, com o mesmo argumento reorganizado, e depois a via judicial pela ação anulatória. O ponto a preservar desde a defesa inicial é a prova documental da data da obra, porque sem ela nenhuma das teses seguintes se sustenta.

Quem constrói em APP pode alegar consunção se houve também supressão de vegetação?

Depende da ordem dos fatos e da finalidade da supressão. Se a vegetação foi cortada para abrir o local da obra, o corte é meio para a construção e o raciocínio da absorção se aplica do mesmo modo, com a construção no lugar de conduta-fim.

Se a supressão alcançou área muito maior do que a ocupada pela obra, ou aconteceu em momento distinto e com finalidade própria, como abertura de pastagem, as condutas são autônomas. Nesse caso a cumulação de enquadramentos é legítima e a consunção não resolve a autuação.

Conclusão

A distinção que fica é entre conduta e resultado. Construir é ato que termina; a casa que continua no lugar é o efeito daquele ato, e tratar o efeito como conduta renovada é o que mantém viva uma pretensão punitiva que já deveria estar encerrada.

O que decide esses casos na prática é a data da obra. Sem ela documentada, a defesa discute teoria; com ela nos autos, a prescrição deixa de ser argumento e vira cálculo.

Quem recebeu auto de infração com esse desenho deve reunir a matrícula com averbação da construção, o alvará municipal, notas fiscais de material, contas de energia antigas e imagens de satélite do período. Esse conjunto fixa a data de conclusão da obra.

Um advogado especializado em direito ambiental organiza esses documentos antes de escrever a defesa, e não depois. A consunção é tese de classificação, e classificação se prova com data, não com adjetivo.